III SA/Kr 756/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 07.05.2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2010r. Decyzją z dnia 7 maja 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u W. J. chorób zawodowych: – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowałoby trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50% wartości należnej, wywołanego narażeniem na pyły lub gazy drażniące, – alergicznego nieżytu nosa, – zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym, – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionych w poz. 5, 12, 13, 21 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż W. J. zatrudniona była w Firmie A S.A. (obecnie B Sp. z o.o.): - od 18.07.1973r. do 30.04.2003r. Wydział [...] na stanowiskach aparatowa oraz zestawiacz mieszanek i roztworów, gdzie była narażona na pył polistyrenu oraz barwniki organiczne, nieorganiczne i tłuszczowe – takie jak: stearynian sodu, stearynian cynku, czerwień kadmowa, czerwień tłuszczowa, żółcień kadmowa, oranż kadmowy. Zapylenie wynosiło: dla pyłu całkowitego od 0,5 mg/m3 do 6,1 mg/m3, dla pyłu respirabilnego od 0,1 mg/m3 do 1,3 mg/m3 przy zawartości wolnej krystalicznej krzemionki od 1,1% do 3,2%. Natężenie dźwięku kształtowało się w granicach 72 do 95 dB. - od 01.05.2003r. do 30.09.2007r. Wydział [...] na stanowisku operator procesów, w narażeniu na hałas ok. 83 dB. W kierunku choroby zawodowej W. J. badana była w Ośrodku Medycyny Pracy, który w dniu [...] 2008r. wydał następujące orzeczenia lekarskie: – Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli. W uzasadnieniu podano, iż w wykonanych badaniach spirometrycznych stwierdzono wartości natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej FEV1 wynoszące 96%. Przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli bez trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc w postaci obniżenia natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej FEV1 poniżej 50% wartości należnej, nie spełnia warunków do uznania go jako choroby związanej z pracą zawodową; – Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – alergicznego nieżytu nosa. W wykonanych badaniach krwi, badaniach cytologicznych i badaniu laryngologicznym nie stwierdzono cech alergii; – Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym. W uzasadnieniu podano, iż w badaniach krwi, badaniach cytologicznych i badaniu laryngologicznym nie stwierdzono cech alergii; – Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Wykonana diagnostyka audiologiczna nie wykazała istnienia niedosłuchu – słuch w normie; W. J. została skierowana w trybie odwoławczym do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, który w dniu [...] 2008r. wydał orzeczenia lekarskie: – Nr [...] – badania spirometryczne wykazały prawidłowe, ponadnormatywne wartości wskaźników wentylometrycznych. Na podstawie analizy dokumentacji medycznej, danych z charakterystyki miejsca pracy, a przede wszystkim na podstawie wyników przeprowadzonych badań brak było podstaw do rozpoznania przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli – poz. 5. Wywiad chorobowy oraz prawidłowy stan układu oddechowego nie spełniały kryteriów rozpoznania nawet przewlekłego prostego zapalenia oskrzeli. – Nr [...] – wygląd błony śluzowej nie odpowiadał obrazowi zapalenia alergicznego. Badanie poziomu przeciwciał przeciwjądrowych wykazało wysokie miano w surowicy co potwierdza podłoże autoimmunologiczne dolegliwości pacjentki. Stwierdzono również obecność w surowicy czynnika reumatoidalnego. Dolegliwości ze strony nosa, gardła i krtani są wynikiem choroby układowej tkanki łącznej – zespołu Sjögrena. Biorąc pod uwagę całokształt obserwacji, wywiad, dokumentację medyczną, dane z charakterystyki miejsca pracy, a przede wszystkim wyniki przeprowadzonych badań brak było podstaw do rozpoznania alergicznego nieżytu nosa – poz. 12. – Nr [...] – w badaniu laryngologicznym stwierdzono cechy przewlekłego prostego suchego zapalenia błony śluzowej gardła i krtani. Wygląd błony śluzowej górnych dróg oddechowych nie odpowiadał obrazowi zapalenia alergicznego. Biorąc pod uwagę obserwację oraz dokumentację medyczną, a przede wszystkim wyniki przeprowadzonych badań i dane z wywiadu, brak było podstaw do rozpoznania obrzękowego zapalenia krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego – poz. 13. – Nr [...] – w przeprowadzonych badaniach audiologicznych stwierdzono podwyższenie progu słuchu dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz dla UP-10 dB, dla UL-11 dB. Słuch w granicach normy wiekowej. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem – poz. 21. W trakcie obserwacji klinicznej nie przeprowadzono celowanych badań alergicznych z alergenami zawodowymi. Uzyskano bowiem informację, że linie technologiczne, przy których była zatrudniona W. J. zostały trwale wyłączone z eksploatacji od 2003r. Zakład pracy nie przechowuje próbek stosowanych w tym okresie związków chemicznych m.in. barwników. Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadzący postępowanie odwoławcze, po zapoznaniu się z całością dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie uznał, iż wydana decyzja organu I instancji jest merytorycznie uzasadniona i zgodna z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W sprawie orzekały jednostki służby zdrowia I i II szczebla diagnostycznego właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Obie jednostki orzecznicze wydały w sprawie spójne i jednoznacznie brzmiące orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, których uzasadnienia w ocenie organu II instancji nie budziły wątpliwości. Odmawiając uznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do cytowanego rozporządzenia, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wziął pod uwagę orzeczenia lekarskie, wydane w oparciu o wyniki badań specjalistycznych, które jednoznacznie wykluczyły istnienie u W. J. przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli. Wywiad chorobowy i stwierdzony prawidłowy stan układu oddechowego nie spełniają kryteriów nawet przewlekłego prostego zapalenia oskrzeli. Odmawiając uznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 12 wykazu chorób zawodowych organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, iż w przeprowadzonych badaniach krwi, badaniach laryngologicznych i cytologicznych obie jednostki orzecznicze nie rozpoznały zmian o podłożu alergicznym. Wygląd błony śluzowej nie odpowiadał obrazowi zapalenia alergicznego. Badanie poziomu przeciwciał potwierdziło podłoże autoimmunologiczne dolegliwości W. J. Obraz chorobowy odpowiada zespołowi Sjögrena, który jest chorobą układową tkanki łącznej. Choroba ta jest chorobą samoistną i nie ma związku z narażeniem na czynniki chemiczne w pracy. Odmawiając uznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 13 wykazu chorób zawodowych organ II instancji wziął pod uwagę orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym, wydane przez jednostki orzekające w tej sprawie. W przeprowadzonych badaniach laryngologicznych stwierdzono cechy przewlekłego prostego suchego zapalenia błony śluzowej gardła i krtani. Wygląd błony śluzowej górnych dróg oddechowych nie odpowiada obrazowi zapalenia alergicznego. W dokumentacji lekarskiej brak danych dotyczących występowania zmian obrzękowych krtani. Rozstrzygając z kolei o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż na podstawie wyników badań laryngologicznych oraz audiologicznych brak jest podstaw do rozpoznania obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Badania nie wykazały istnienia niedosłuchu, słuch jest w granicach normy wiekowej. Odnosząc się do informacji zawartej w piśmie W. J. z dnia 20 marca 2009r., że rozpoczęła badania, które mają potwierdzić występowanie u niej zespołu Sjögrena, organ II instancji wyjaśnił, iż Instytut Medycyny Pracy jako jedną z przyczyn występowania dolegliwości ze strony nosa, gardła i krtani podaje zespół Sjögrena. Choroba ta jest chorobą samoistną, która nie ma związku z narażeniem na czynniki chemiczne w miejscu pracy. Rozpoznanie objawów odpowiadających zespołowi Sjögrena nie było podstawą do wydania orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych u W. J. Potwierdzało jedynie fakt występowania u zainteresowanej innych dolegliwości, które nie mają etiologii zawodowej. Z powyższą decyzją nie zgodziła się W. J. i pismem z dnia 10 czerwca 2009r. wniosła na nią skargę domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo, albowiem rozstrzygnięcie oparto na niedokładnie ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż niezrozumiały jest dla niej fakt, iż w trakcie przeprowadzonych badań przez Ośrodek Medycyny Pracy, Laboratorium Higieny Pracy podał próby do testów alergologicznych jeden tylko związek, tj. styren. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie pracowała na Wydziale Styrenu, tylko Polistyrenu. W protokole z pobrania prób do testów alergologicznych również zaznaczono, iż w okresie od 1.09.19974r. do 3.04.2003r. pracowała na Wydziale Styrenu. Jest to błędne ustalenie, gdyż Wydział Styrenu to inny i odrębny wydział od Wydziału Polistyrenu. Skarżącą dziwi również fakt, iż w w/w piśmie podano, iż prócz styrenu, pozostałe związki charakterystyczne dla jej stanowiska pracy, czyli barwniki organiczne, nie były używane od ok. 1996r., natomiast barwniki kadmowe zostały wycofane z produkcji w 1994r. Zdaniem skarżącej, takie ustalenia są nie do końca spójne z opisem stanowiska pracy i z opisem czynników szkodliwych występującymi na tym stanowisku pracy na skierowaniach wystawionych przez pracodawcę na badania lekarskie okresowe pracownika. Na skierowaniach tych pracodawca opisał, że skarżąca pracowała przynajmniej do roku 2003 przy związkach organicznych i nieorganicznych, a w roku 1997 również przy barwnikach kadmowych. Skarżąca podniosła również fakt, iż w Ośrodku Medycyny Pracy przeprowadzono badania okulistyczne oraz pobrano wymaz z oczu, jednakże w żadnym z orzeczeń I i II szczebla nie odniesiono się do tych wyników. W trakcie pracy zawodowej, skarżąca była leczona między innymi w Poradni Okulistycznej Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "C" sp. z o.o. ze względu na wysuszenie śluzówki oka, jak również na inne schorzenia, które stanowić mogą podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. W ocenie skarżącej Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadzący postępowanie odwoławcze wydał bardzo dla niej krzywdzącą decyzję. Zdaniem skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest bardzo nie spójny i niejednokrotnie zachodzą w nim sprzeczności. Orzeczenia lekarskie w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej winny mieć charakter opinii w rozumieniu art. 84 K.p.a. Musi ono być więc przekonujące i czytelne, pozostawać w zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przede wszystkim uzasadnione w taki sposób, by wyjaśnić wszelkie medyczne wątpliwości z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Skarżąca stwierdziła, że wydane w sprawie orzeczenia jednostek medycznych nie spełniają wymogów opinii. Nie są przekonujące z punktu widzenia przebytych przez nią chorób i jej stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Także wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – uznane zostało za niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Z dniem 3 lipca 2009r. przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji utraciły zatem moc obowiązującą. Z tym samym dniem tj. 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że podstawa wznowienia określona w art. 145a K.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie tym bardziej, że decyzje organów administracyjnych w niniejszej sprawie wydane wprawdzie zostały jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powołanej normy konstytucyjnej w zestawieniu jej z przytoczoną treścią art. 145a § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680; także wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania. W chwili obecnej podstawę taką stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869).