III SA/Kr 756/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na punkt 3 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 1 września 2009 r. Nr XXXIX/550/09 w przedmiocie przyjęcia "Regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Chrzanów" stwierdza nieważność punktu 3 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 1 września 2009 r., Nr XXXIX/550/09 wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013r. W dniu 1 września 2009r. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła uchwałę Nr XXXIX/550/09 w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Chrzanów". Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Załącznik Nr 1 do tej uchwały stanowił "Regulamin korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Chrzanów", w którym w pkt 3 stwierdzono, że za szkody w urządzeniach stanowiących wyposażenie placów zabaw wyrządzone przez dzieci odpowiadają rodzice lub opiekunowie. Pismem z dnia 10 czerwca 2013r. Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie w części dotyczącej pkt 3 Załącznika Nr 1, domagając się stwierdzenia jego nieważności z powodu niezgodności z prawem. Skarżący zarzucił, że w drodze kwestionowanego w skardze przepisu doszło do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nałożenie w drodze uchwały rady gminy zasad odpowiedzialności prawnej za szkody powstałe na mieniu. Zdaniem Prokuratora, przepis ten nie daje kompetencji do ustalenia zasad odpowiedzialności prawnej, które miałyby obowiązywać pomiędzy właścicielem, a korzystającym z obiektu użyteczności publicznej. Kwestie takie regulują bowiem przepisy Kodeksu cywilnego. Tym samym w ocenie skarżącego pkt 3 Regulaminu został podjęty z przekroczeniem kompetencji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Chrzanowa podniósł, iż treść pkt 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały miała charakter informacyjny, uzupełniający zakres informacji kierowanej do użytkownika obiektu użyteczności publicznej. Dodał, że nie było zamiarem Rady Miejskiej w Chrzanowie tworzenie normy prawnej o charakterze generalnym konstruującym prawo w zakresie odpowiedzialności cywilnej. W związku z powyższym do uznania Sądu Burmistrz pozostawił ocenę zasadności skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonej części uchwały. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę sądową w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie, wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 §1 p.p.s.a., nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 §1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 §3 ustawy p.p.s.a.), gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona część uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 1 września 2009r. Nr XXXIX/550/09 w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Chrzanów" tj. pkt 3 Załącznika Nr 1 do tej uchwały przewidywała, że "Za szkody w urządzeniach stanowiących wyposażenie placów zabaw wyrządzone przez dzieci odpowiadają rodzice i opiekunowie". W ocenie Sądu taka treść uchwały przekracza granice delegacji ustawowej zawarte w stanowiącym podstawę prawną do jej podjęcia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała, będąc normatywnym aktem zewnętrznym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne, jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego. Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o tzw. charakterze ustrojowo-organizacyjnym stanowi art. 40 ust. 2 u.s.g. z którego wynika, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie tego przepisu uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", to znaczy, że muszą się one mieścić w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. upoważnia do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada Miejska w Chrzanowie na mocy tego upoważnienia ustawowego wyposażona zatem została w kompetencje do wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie tej gminy i zawarcia w nim zasad i trybu korzystania z tych placów jako gminnych obiektów użyteczności publicznej. W zakresie tego upoważnienia ustawowego nie mieści się jednak ustalenie w drodze aktu prawa miejscowego zasad odpowiedzialności cywilnej lub karnej. Brak też ku temu stosownej podstawy prawnej w innych przepisach ustawowych. Należy zatem uznać, że zakwestionowany w skardze przepis pkt 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, dotyczący zasad odpowiedzialności rodziców za szkody wyrządzone na placu zabaw przez dzieci, nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. i nie ma też dla niego podstaw prawnych w innych przepisach ustawowych. Z tego powodu uznać należy, że jego umieszczenie w uchwale Rady Miejskiej w Chrzanowie rażąco narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w tej części, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie powoływany przez organ argument, że przepis pkt 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały nie tworzył nowej regulacji prawnej, a jedynie powtarzał unormowania wynikające już z osobnych regulacji zawartych w kodeksie cywilnym. Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest powtórzenie w akcie podustawowym regulacji zawartej już w ustawie, z powodu ryzyka nadania jej w ten sposób innego niż w ustawie znaczenia, z uwagi na konieczność jej interpretowania w kontekście uregulowań tego aktu podustawowego, co może doprowadzić do ustalenia znaczenia odmiennego od zakładanego przez ustawodawcę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., II OSK 370/07). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej części uchwały nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.