III SA/Kr 761/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego W. P. kwotę 692,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...], którą nałożono na W. P. karę pieniężną w wysokości 14.500zł . Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i wydanymi wcześniej decyzjami: W dniu [...]w K. na ul.[...] przeprowadzono kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki [...] numer rejestracyjny [...] stanowiącego własność W. P., a kierowanego przez J. R. W chwili kontroli samochodem przewożony był gruz znajdujący się w kontenerze. Kierujący nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne oraz zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz nie spełniał wszystkich wymagań określonych ustawa. J. R. oświadczył, ze dokumenty na wykonywanie transportu znajdują się w firmie natomiast zaświadczenia nie posiada gdyż pracuje dorywczo. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że W. P. prowadzący firmę "A" zajmuje się przewozem odpadów oraz ich segregacją na terenie firmy. Po segregacji odpady przewożone są na skład przy ul. [...] w K. W. P. oświadczył, że nie wiedział, że do prowadzenia tego rodzaju działalności potrzebne jest zezwolenie, oprócz posiadanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Umowę o pracę z J. R. zawarł w dniu [...] 2008r. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji na podstawie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz.874 z zm.) wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą nałożył na W. P. karę pieniężną w kwocie 8.500zł. Na karę tą składały się: kara w kwocie 2000zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, kara w kwocie 6000 zł za wykonywanie przewodu drogowego odpadów inne niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, kara w kwocie 500zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P. wnosząc o: uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji, w razie nie uwzględnienia wniosku wnosił o umorzenie względnie rozłożenie na raty nałożonej kary pieniężnej, oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych prowadzi od 1987r., że przewożony gruz stanowi odpad komunalny w rozumieniu art.3 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Z kolei zgodnie z art.3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. To odpowiednie stosowanie oznacza zdaniem skarżącego, że nie wszystkie przepisy są stosowane, a w szczególności te przewidujące kary pieniężne. Wskazał również na okoliczności dotyczące jego trudnej sytuacji majątkowej. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał kiedy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym mamy do czynienia z przewozem drogowym na potrzeby własne, jakie muszą być spełnione łącznie cztery warunki. Organ podkreślił, ze pierwszy warunek tj pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, nie został spełniony przez kontrolowanego kierowcę J. R., ponieważ podczas kontroli drogowej nie pozostawał w stosunku pracy. Jak wskazuje organ II instancji, mając powyższe na uwadze należy przejazd drogowy wykonywany w dniu kontroli uznać za krajowy transport drogowy, z wszystkimi tego konsekwencjami – chodzi tu o karę za brak odpowiedniej licencji. Od powyższej decyzji kasacyjnej organu II instancji z dnia [...] skargę złożył W. P. wnosząc o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem. W skardze m.in. podnoszony był zarzut naruszenia art.138 § 2 kpa i art.139 kpa.Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2008r. sygn.akt III SA/Kr 579/08 decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] została uchylona. Natomiast po uchyleniu decyzji organu I instancji przez decyzję organu II instancji z dnia [...] ( a przed rozpoznaniem skargi przez WSA ) sprawa wróciła do organu I instancji. Organ I instancji tj. Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] nałożył na W. P. karę pieniężną w kwocie 14 500 zł. Na kwotę tą składają się: kara w kwocie 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, kara w kwocie 6000zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, kara w kwocie 500zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. W uzasadnieniu decyzji m.in. wskazano, że z uwagi na brak zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie kontrolowanego kierowcy J. R., nie można zakwalifikować wykonywanego przewozu drogowego jako przewozu na potrzeby własne. W związku z powyższym wykonywany w dniu kontroli drogowej przewóz należy zakwalifikować jako transport drogowy bez wymaganej licencji. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] zastosował kwalifikację prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji organu II i zgodnie z tą kwalifikacją wymierzył karę pieniężną w kwocie 14.500zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P. wnosząc o jej uchylenie i morzenie postępowania. W odwołaniu wskazał, że skoro decyzja organu II instancji uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania wydana została z naruszeniem art.138 § 2 kpa, art.139 kpa, to również decyzja organu I instancji wydana w oparciu o zalecenia organu odwoławczego jest wadliwa. Odwołujący się zakwestionował przyjętą przez organ kwalifikację z art.5 ust.1 ustawy o transporcie drogowym z którego wynika obowiązek posiadania licencji, albowiem jak podaje nie podejmuje ani nie wykonuje transportu drogowego o jakim mowa w ustawie. Dokonywany w dniu [...] przewóz nie mógł być kwalifikowany jako zarobkowy, nie było bowiem temu żadnych przesłanek. Ponadto skarżący podał, że decyzja ta została wydana przedwcześnie tj. przed upływem terminu do złożenia skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], którą uchylona została decyzja z dnia [...]. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art.138 § 2 kpa i art.139 kpa. Organ II instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] uchylając decyzje organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie można jej zakwalifikować jako wadliwej w rozumieniu zasady zasady reformationis in peius (art.139 kpa) . Organ odwoławczy wydając wymienioną decyzję wskazał co prawda jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, jednakże tego typu działanie jest dopuszczalne w świetle art.138 p 2kpa. Odnosząc się zaś do zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] wskazano, że organ przyjął prawidłową kwalifikacje prawną stanu faktycznego w sprawie jako wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Kwalifikacja tego stanu faktycznego jako przewozu na potrzeby własne nie jest możliwa, albowiem nie jest spełniony jeden z wymienionych w ustawie warunków tj kierowca J. R. nie był pracownikiem W. P. Odnośnie zaś zarzutu przedwczesnego wydania decyzji przez organ I instancji wyjaśniono, że decyzja organu II instancji jest ostateczna, a zatem fakt wniesienia skargi nie wstrzymuje biegu sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożył W. P. wnosząc o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art.7, 8, 77, 107 § 3 kpa, a także nie zastosowanie art.139 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji niekorzystnej dla strony odwołującej się. W uzasadnieniu skargi odnosząc się do ustaleń organu, iż nie wykonywał przewozu drogowego na potrzeby własne, albowiem kierowca pojazdu nie był pracownikiem wskazał na treść art.22 § 1 kodeksu pracy zgodnie z którym stosunek pracy jest to zobowiązanie pracownika do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy, a pracodawcy – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Skarżący wskazuje, że zgodnie z art.25 § 2 kodeksu pracy umowa na czas próbny jest umową o pracę tyle że terminową. Stąd też zdaniem skarżącego twierdzenia organu o niespełnieniu wymogu zatrudnienia kierowcy nie mogą się ostać. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jako utrzymująca w mocy decyzję zmieniająca poprzednią korzystniejszą dla strony skarżącej stanowi rozstrzygnięcie reformatoryjne, prowadzące w efekcie do naruszenia art.139 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. A odnosząc się do zarzutu skargi podano, fakt że na skutek ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym została nałożona kara pieniężna w wysokości wyższej niż pierwotnie, wynika wyłącznie z prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Kwestia ta jest przedmiotem odrębnego rozpoznania w sprawie ze skargi W. P. na decyzję KWP nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art.134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Przede wszystkim decyzje administracyjne będące przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym tj decyzja organu I instancji z dnia [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z dnia [...] wydane zostały w wyniku kasacyjnej decyzji organu II instancji z dnia [...], którą uchylona została decyzja organu I instancji z dnia [...]. Kasacyjna decyzja organu II instancji z dnia [...] wydana na podstawie art.138 § 2kpa spowodowała nie tylko powrót sprawy do organu I instancji, ale z uwagi na treść zawartych wskazań co do sposobu dokonania kwalifikacji prawnej, ponowna decyzja organu I instancji i utrzymującą ją w mocy decyzja organu II instancji są niekorzystne dla skarżącego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada sygn.akt III SA/Kr 578/08 decyzja organu II instancji z dnia [...] została uchylona. W uzasadnieniu wyroku Sąd min. wskazał następujące okoliczności: Zgodnie z art.138 § 2 zdanie pierwsze kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej treści. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przy czym przesłanką pozytywną zastosowania tego trybu przez organ odwoławczy jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego całości lub znacznej części. Natomiast Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał co następuje: " należy poprawnie zakwalifikować wykonywany w dniu kontroli drogowej przewóz jako transport drogowy bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek co stanowi naruszenie zawarte w pkt 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym dotyczący wykazu oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia w transporcie drogowym" Tym samym organ II instancji nie powołuje się i nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast podnosi, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i podaje jak należy poprawnie zakwalifikować wykonywany przewóz drogowy. To nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art.138 § 2 kpa, w istocie stanowiło obejście zasady reformationis in peius wynikającej z art.139 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Jeżeli zatem organ II instancji stwierdził, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej, a przez to ustalił karę pieniężną w kwocie niższej, to winien zadecydować, czy uchybienie organu I instancji miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego – dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji ustalającej nową wyższą karę pieniężną (art.138 § 1 pkt 2 kpa), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie organu decyzję, lecz korzystniejszą dla strony odwołującej się. W konsekwencji wydana w takich okolicznościach ponowna decyzja organu I instancji z dnia [...] którą ustalono karę pieniężną w wyższej kwocie tj 14.500zł i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z dnia [...], będące przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu, wobec uchylenia przez Sąd kasacyjnej decyzji z dnia [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art.139 kpa., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy powołanej wyżej.