III SA/Kr 785/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. Z. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] przyznał R. S. świadczenie w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 150,00 zł - na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 102, art. 104, art.106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 127, poz. 1055). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący złożył wniosek o zwrot poniesionych kosztów zakupu leków i dołączył fakturę z dnia 13.02.2011 r. potwierdzającą koszty poniesione na zakup leków. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonego w dniu 16.02.2011r. wywiadu środowiskowego oraz na podstawie protokołu z dnia 28.02.2011 r., skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W styczniu 2011 r. uzyskał dochód w postaci zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego, którego łączna wysokość nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł. W świetle art. 39 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne i uzależnione jest od oceny sytuacji osoby i wszystkich okoliczności sprawy. Organ uznał, że sytuacja życiowa i zdrowotna w jakiej się skarżący znajduje jest niewątpliwie trudna, ale zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez skarżącego potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Ośrodka, który miarkując świadczenie, musi brać pod uwagę potrzeby wielu osób zwracających się o pomoc. Wobec powyższego uznano, że pomoc finansowa zostanie przyznana w zakresie mniejszym niż wnioskowany. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S. Zarzucił naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie prymatu interesowi fiskalnemu zamiast usprawiedliwionym potrzebom Strony, które odpowiadają celom pomocy społecznej, a tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie decyzji jest niepełne i nie wynika z niego, na jakich podstawach organ przyjął, że adekwatną kwotą zasiłku celowego na dofinansowanie lekarstw będzie kwota 150 zł. Wniósł o przyznanie pełnego pokrycia wydatku poniesionego na leki w wysokości 368,50 zł, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 maja 2011r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytaczając treść z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazało, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza brzmienie przytoczonego przepisu. Uznanie nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (tzw. "kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej"). Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną m. in. o podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenia społeczne. Do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 w/w ustawy, nie wlicza się m. in. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. R. S. zamieszkuje wspólnie z kuzynem w mieszkaniu kwaterunkowym należącym do kuzyna, prowadzi jednak odrębnie jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz ponosi połowę opłat mieszkaniowych. Dochód Strony stanowi zasiłek stały w kwocie 324,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, a zatem łącznie dochód wynosi kwotę 477 zł. Jak ustalił organ I instancji, Wnioskodawca ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, wobec czego pozostaje w leczeniu i w związku z tym ponosi systematycznie wydatki na leki. Jednakże - co również wynika z akt sprawy - Strona objęta jest pomocą Ośrodka i korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Odnosząc się zatem do tego stanu faktycznego sprawy oraz mając na uwadze brzmienie cyt. przepisów Kolegium stwierdziło, że wprawdzie kwota przyznanego zasiłku celowego nie stanowi pokrycia w całości wnioskowanego wydatku na leki, jednak wg art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, itp. Zatem świadczenie to nie musi być przyznane w wysokości odpowiadającej w całości kosztowi zakupu np. leków, gdyż może stanowić pokrycie poniesionego wydatku również w części. Zatem w ocenie Kolegium zarzut naruszenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego nie jest uzasadniony. Organ I instancji wziął, bowiem pod uwagę zarówno sytuację życiową i zdrowotną Strony oceniając ją jako niewątpliwie trudną, mając jednak na uwadze przy przyznaniu świadczenia również potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej. Kolegium zwróciło uwagę, że niejednokrotnie osobami korzystającymi ze świadczeń pomocy społecznej są osoby, których dochód jest nawet znacznie niższy, aniżeli wynikające z ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe. Kolegium wprawdzie ma świadomość, iż przy dochodzie Strony nie przekraczającym kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 477 zł, przyznana kwota zasiłku celowego na leki w wysokości 150 zł nie jest satysfakcjonująca, niemniej biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium zaznaczyło, że stosownie do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Jednakże rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). R. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji zarzucił, iż narusza prawo: - przez przyznanie zasiłku w kwocie mniejszej niż połowa rzeczywiście poniesionych przez skarżącego wydatków na zakup lekarstw podczas gdy art. 39 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, iż zasiłek celowy przeznaczony może być m.in. na pokrycie kosztów zakupu lekarstw; - przez nieuzasadnione przyznanie prymatu interesowi fiskalnego MOPS nad usprawiedliwionymi potrzebami skarżącego, które odpowiadają celom pomocy społecznej i tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja; - przez nie uzasadnienie na jakich podstawach organ uznał, iż adekwatną kwotą zasiłku celowego na dofinansowanie lekarstw będzie kwota 150 zł, co jest wymogiem art. 107 k.p.a. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie zasiłku celowego w kwocie rzeczywiście poniesionych przez skarżącego kosztów tj. w kwocie 368.50 zł. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż wysokość wydatku na zakup lekarstw została udokumentowana fakturą oraz, że dołączył zaświadczenie lekarskie stwierdzające, iż leki musi zażywać regularnie i są one niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania organizmu skarżącego. Lekarstwa musi wykupywać raz na dwa miesiące. Leki te przepisane zostały przez lekarzy różnych specjalności na schorzenia różnej natury. Niespornym jest, iż jedynym źródłem dochodu skarżącego są środki z pomocy społecznej w łącznej kwocie 477 zł miesięcznie. Jednocześnie do protokołu wywiadu podał, że ze względu na tak skromne dochody zmuszony był pożyczyć pieniądze od rodziny by móc zaspokoić wszelkie podstawowe potrzeby. Po zakupie lekarstw mógł dysponować, bowiem jedynie kwotą ok. 100 zł. Zatem w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza przy ustaleniu organu, iż sytuacja finansowa skarżącego jest "niewątpliwie trudna", odmowa dofinansowania wydatków na zakup leków w pełnej wysokości jest nieuzasadniona. Organ wydając decyzję w sprawie działa wprawdzie w ramach uznania administracyjnego, jednakże granice tego uznania zostały przekroczone. Organ przedłożył, bowiem swój interes fiskalny nad uzasadnione potrzeby skarżącego. Tym bardziej, iż pomocą społeczną jest objęty od wielu lat i organ posiada wiedzę o szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej skarżącego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ uznał, iż adekwatną do potrzeb skarżącego oraz jak "możliwości pomocy społecznej" jest kwota 150 zł., a nie kwota większa lub mniejsza. Tym bardziej, iż wnioskowana kwota zasiłku celowego wynosiła ponad dwa razy tyle. Brak takiego uzasadnienia znacznie utrudnia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji i stanowi jeszcze jeden argument potwierdzający tezę, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego skoro w uzasadnieniu decyzji nie znalazło się wskazania na podstawy określenia przyznanej kwoty zasiłku celowego. Kolegium w całości podzieliło wywody decyzji organu I instancji jednocześnie wskazując, iż w sytuacji gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego nie ma obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego rozstrzygnięcia. Z decyzją taką skarżący się nie zgadza wskazując, iż art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na organ obowiązek szczegółowego uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej, również tej wydanej w ramach uznania administracyjnego. Zaś art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek kompleksowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Tym samym organ musi w uzasadnieniu wskazać dlaczego z szeregu możliwych rozstrzygnięć w ramach uznania przyjmuje to właśnie, a nie inne i wybór ten jest implikowany wyłącznie prawem i stanem faktycznym. W innym przypadku mamy do czynienia z dowolnością a nie uznaniem administracyjnym. Brak, zatem szczegółowego opisania uzasadnienia takiego a nie innego rozstrzygnięcia jest poważnym brakiem formalnym decyzji który może być wynikiem błędów merytorycznych przy ustalaniu danych dla wydania decyzji. Brak refleksji przy ocenie odwołania powoduje nieprawidłowość decyzji Kolegium skutkującą koniecznością jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W sprawie przyznania zasiłku w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej zastosowanie znajduje nie tylko art. 39 u.p.s., ale również zasady ogólne pomocy społecznej określone w przepisach art. 2 - 3 u.p.s. Art. 2.1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. 2. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. 3. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Świadczenie określone w art. 39 u.p.s. przyznawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, tzn. organ może go przyznać, ale nie musi. Jednak pomimo swobody działania organu w ramach uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również z zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2011r. sygn. I OSK 1010/11 uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb, w kontekście osobistej, rodzinnej i ogólnie biorąc społecznej sytuacji zgłaszającego taką potrzebę, w tym uwzględniania potrzeb innych jednostek oczekujących przedmiotowego wsparcia, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej. Faktem powszechnie znanym jest, iż środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizacje zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega, zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Trafnie, zatem w sprawie Kolegium uznało, że organ l instancji wydał decyzję w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego. Decyzja organu l instancji została podjęta po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w trakcie którego ustalono sytuację osobistą i finansową skarżącego. Słusznie też Kolegium jako organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę oceniło, że należy podzielić stanowisko organu l instancji, która nie przekracza granic uznania administracyjnego, także przy założeniu, że jedynie częściowo uwzględnia żądanie strony. Nie mógł, zatem przynieść skutku zarzut, że przyznano zasiłek w kwocie mniejszej niż wykazana na fakturze za leki. Nie można się również zgodzić z zarzutem przyznania prymatu interesowi fiskalnemu MOPS nad potrzebami skarżącego, z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji ośrodka, jak i potrzeby innych wnioskujących o pomoc. Zarzut o niewystarczającym uzasadnieniu przyznanej sumy, to jest 150 zł, jest niezasadny. Organ wskazał przyczyny, dla których pomoc nie mogła objąć całkowitego kosztu zakupu leków wskazanego na fakturze. Ustalenie zaś jaką dokładnie sumą można wesprzeć wnioskującego jest właśnie przeprowadzane w ramach uznania administracyjnego, których to ram organ nie przekroczył. Należy również mieć na uwadze, że już wprost z treści art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków. Nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 4 u.p.s., czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z 2.06.2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). Zatem nie był zasadny zarzut naruszenia w sprawie art. 7 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy nie naruszyły przepisów ani tych dotyczących zasad prowadzenia postępowania, ani przepisów prawa materialnego skutkujących wadliwością rozstrzygnięć. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 w/w ustawy, orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącego adwokata orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie §19 pkt 1 i §18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).