III SA/Kr 785/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata Ł. W., Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...] kwotę 420,- zł (słownie: czterysta dwadzieścia złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] odmówił A. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. Ł. jest wdową oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka A. M., zgodnie z oświadczeniem, nie podejmuje pracy i nie figuruje w powiatowym urzędzie pracy w S jako bezrobotna, natomiast jest właścicielką gospodarstwa rolnego. Powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), organ stwierdził, że warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W przypadku A. M. taka przesłanka nie zachodzi, gdyż zgodnie z decyzją w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2012 jest ona właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,0823 ha fizycznego. Jest ona zatem rolnikiem, a tym samym w ocenie organu nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] 2012 r., na podstawie art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego rolnik nie może być uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Praca w gospodarstwie rolnym, zważywszy na istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego, nie kwalifikuje wnioskodawczyni do otrzymania świadczenia, skoro sprawując opiekę nad matką posiada gospodarstwo rolne i osiąga z niego dochód. W myśl bowiem art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, bierze się pod uwagę okoliczność wyłącznie jego posiadania, nie faktycznej uprawy i przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, ze zm.). Po rozpatrzeniu skargi A. M. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1715/12 oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (p.p.s.a.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z póżn. zm.) oddalił skargę, uznając, że decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Chodzi więc o ustalenie, czy skarżąca, posiadając gospodarstwo rolne, może być uznana za osobę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub też innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie z którym prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługują na aprobatę zarzuty podniesione w skardze zmierzające do udowodnienia, że skarżąca jest tylko posiadaczem gospodarstwa rolnego, natomiast nie prowadzi ona działalności rolniczej. W oświadczeniu z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżąca podała, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,0823 ha fizycznego (fakt ten potwierdza m.in. decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] 2012 r.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Z powyższego wynika, że gospodarstwem rolnym jest obszar odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, musi mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, stanowiłoby w niniejszej sprawie obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2880/13 uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1715/12 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, w ślad za stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie głównym przedmiotem sporu jest ustalenie czy posiadanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego oznacza, że nie może być ona uznana za osobę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub też innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest świadczeniem o charakterze opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Założeniem tej instytucji jest zapewnienie swoistej rekompensaty finansowej osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, z własnego wyboru rezygnują z zatrudnienia bądź takiego zatrudnienia nie podejmują. Jest to więc forma pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, prowadzą z konieczności do rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się [...] orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis, który był materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji, wyznacza również kierunki i konieczny zakres postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji w kwestii interpretacji uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, (publ. ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 40), w myśl której: "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już w tezie wymienionej wyżej uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r. jednoznacznie wskazuje się, że to prowadzenie gospodarstwa rolnego (nie zaś jedynie jego posiadanie) stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać również tylko na zarządzaniu nim. Natomiast samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że orzekające w niej organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób dostateczny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia wszystkich jej okoliczności faktycznych. Uzasadnia to tym samym stwierdzenie, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym uchybiono zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), w tym poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz błędną ocenę zebranego już materiału (art. 80 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności zauważył, że w postępowaniu dowodowym pominięto treść oświadczenia skarżącej z dnia 12 czerwca 2012 r., znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 6), w zakresie w jakim podała ona, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym będącym jej własnością, które leży odłogiem, a ponadto, że nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie pobiera również żadnych świadczeń z ZUS i KRUS. Podobnie w złożonym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji (k. 24) skarżąca podniosła, że nie wykonuje w gospodarstwie rolnym żadnej pracy i nie osiąga z tego tytułu żadnych dochodów. Nie pobiera też świadczeń z ZUS i KRUS i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Zdaniem tego Sądu, nie wyjaśniono więc spornej kwestii mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście prowadzi gospodarstwo rolne, osiągając z tego tytułu jakiekolwiek dochody, czy też jest jedynie jego właścicielem, a gospodarstwo to – jak twierdzi skarżąca - leży odłogiem i nie jest wykonywana w nim żadna działalność rolnicza. Nie zostało również wyjaśnione, od kiedy skarżąca ewentualnie nie prowadzi gospodarstwa rolnego oraz pozostaje bez zatrudnienia lub nie wykonuje pracy zarobkowej i w jakim okresie wykazywała aktywność w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności jest konieczne dla dokonania właściwej oceny co do występowania normatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – tak jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku skarżącej mogłoby to również polegać na celowej rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z rzeczywistością, stanowi konieczny warunek prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 190 p.p.s.a., który to przepis stanowi: "Art. 190. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nadto stwierdza, że w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wymienionego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2880/13 i uznaje skargę A. M. za w pełni uzasadnioną. Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób dostateczny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia wszystkich jej okoliczności faktycznych. W szczególności organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym uchybiono zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w tym poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz błędną ocenę zebranego już materiału (art. 80 k.p.a.). W postępowaniu dowodowym organy pominęły treść oświadczenia skarżącej z dnia 12 czerwca 2012 r., znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 6), w zakresie w jakim podała ona, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym będącym jej własnością, które leży odłogiem, a ponadto, że nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie pobiera również żadnych świadczeń z ZUS i KRUS. Również w złożonym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji (k. 24) skarżąca podniosła, że nie wykonuje w gospodarstwie rolnym żadnej pracy i nie osiąga z tego tytułu żadnych dochodów. Nie pobiera też świadczeń z ZUS i KRUS i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Z powyższego wynika więc, że organy administracyjne nie wyjaśniły kwestii spornej mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne A. M. rzeczywiście prowadzi gospodarstwo rolne, osiągając z tego tytułu jakiekolwiek dochody, czy też jest jedynie jego właścicielem, a gospodarstwo to – jak twierdzi skarżąca - leży odłogiem i nie jest wykonywana w nim żadna działalność rolnicza. Nie zostało również wyjaśnione, od kiedy skarżąca ewentualnie nie prowadzi gospodarstwa rolnego oraz pozostaje bez zatrudnienia lub nie wykonuje pracy zarobkowej i w jakim okresie wykazywała aktywność w tym zakresie. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym Sad orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że ustalenie powyższych okoliczności jest konieczne dla dokonania właściwej oceny co do występowania normatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – tak jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku skarżącej mogłoby to również polegać na celowej rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów – w oparciu o art. 153 p.p.s.a.: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zawiadomią też skarżącą o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, zgodnie z art. 10 § 1 in fine k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organu I instancji orzekając - jak w pkt I wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r., poz. 615), określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.) – jak w pkt II wyroku.