III SA/Kr 790/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2025 r. nr SKO.DR/4122/21/2025 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi R. spółka z o.o. we W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27 marca 2025 r. (nr SKO.Dr/4122/21/2025), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 20 grudnia 2023 r. (nr 110/N/PB/23/R/ZDMK) o odmowie wydania skarżącej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. Wnioskiem z 27 października 2023 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg Miasta Krakowa o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przy ul. S. w Krakowie, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], urządzenia reklamowego w postaci słupa ogłoszeniowo-reklamowego typu "okrąglak" o wymiarach: długość podstawy (obwód) 3,8 m, wysokość: 2,5 m, powierzchnia: 9,2 m2. Wnioskowany termin umieszczenia tego urządzenia reklamowego określono na: 27 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. 2. W toku postępowania organ I instancji pozyskał opinię Działu Kontroli Handlu i Reklam z 21 listopada 2023 r. W opinii tej podano, że lokalizacja przedmiotowego słupa znajduje się w odległości 6,71 m od przejścia dla pieszych, z którego korzystają m.in. uczniowie [...] Liceum [...] przy ul. S. [...]. Umieszczenie tego słupa "może ograniczyć widoczność znaku D-6 wraz z tabliczką T-2 tzw. Agatka (odległość słupa od znaku to 0,96 m) oraz pieszych zbliżających się do przejścia. Przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym nakazują kierowcom ustąpić pierwszeństwa pieszym już w momencie wchodzenia na przejście dla pieszych." W związku powyższym lokalizację słupa oceniono negatywnie. Opinia ta zawiera fotograficzna prezentację uwarunkowań przestrzennych wokół planowanego przez spółkę zamierzenia inwestycyjnego. 3. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 20 grudnia 2023 r. (nr 110/N/PB/23/R/ZDMK) odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym. W uzasadnieniu powołał się na opisaną wyżej opinię podając, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia warunków pod względem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W analizowanym przypadku stwierdzono, że nośnik reklamowy znajduje się w odległości 6,71 m od przejścia dla pieszych, z którego korzystają m.in. uczniowie [...] Liceum [...] przy ul. S. [...]. (...). Wskazano na odległość słupa od znaku (0,96 m) i możliwość ograniczenia jego widoczności, jak też widoczności pieszych zbliżających się do przejścia. Z tych przyczyn odmówiono wydania zezwolenia na umieszczenie w przedmiotowym pasie drogowym ww. urządzenia reklamowego. 4. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych - przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu, dokonanie dowolnej, a nie obiektywnej oceny materiału dowodowego przez błędne uznanie, że brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wskazywała, że uzyskała decyzję na lokalizację w procedurze ZDMK-61 (z 24.08.2020 r.) i od tamtego czasu stan faktyczny w przedmiotowej lokalizacji nie uległ zmianie. W ocenie skarżącej, słup umieszczony w odległości 6,71 m od przejścia dla pieszych nie ogranicza widoczności znaku informacyjnego, a nadto organ błędnie ustalił rzeczywistą odległość słupa od potencjalnie nadjeżdżającego pojazdu. Do odwołania skarżąca załączyła fotografie. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją z 15 kwietnia 2024 r. (SKO.Dr/4122/31/2024) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Powołując się na przepis art. 40 ust. 1 i ust.2 ustawy o drogach publicznych Kolegium poddało, że zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce pod warunkiem posiadania zezwolenia zarządcy drogi, co oznacza, że w chwili zajmowania pasa takie zezwolenie już musi istnieć i co do zasady nie można go wydać wstecz. W tym względzie wskazało, że wniosek strony skarżącej został złożony na okres od dnia 27 października 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się jednoznacznie, iż nie można wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 164/06). Zajęcie pasa drogowego może być dokonane dopiero, gdy podmiot, który chce tego dokonać, legitymuje się zezwoleniem udzielonym mu przez zarządcę drogi. Niedopuszczalnym jest zatem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną, tj. obejmującego okres zajęcia, który już minął. Podkreślono również, iż to na stronie, a nie na organie administracyjnym, ciąży obowiązek złożenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016r. poz. 1264) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zapis § 1 ust. 1 rozporządzenia pozostaje nadto w zgodzie z regulacją art. 40 ust. 1 UDP, zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w tym przedmiocie zawsze jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że nie może zostać wszczęte z urzędu, bowiem dopiero złożenie wniosku zainteresowanej strony wszczyna postępowanie w tym przedmiocie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 11/22). W rezultacie organ odwoławczy wskazał, iż prowadzenie postępowania w sprawie, w której wniosek o zajęcie pasa drogowego dotyczy okresu, który już minął, jest bezprzedmiotowe. 6. Opisana wyżej decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z 30.09.2024 r. (III SA/Kr 1047/24). Sąd powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne i dokonując wykładni miarodajnych przepisów uznał, że upływ w toku postępowania administracyjnego okresu na jaki wnioskodawca żądał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza, że przestał istnieć przedmiot takiej sprawy administracyjnej. Z uwagi na pozbawienie przez Sąd mocy wiążącej jedynie decyzji organu II instancji, wobec braku podzielenia stanowiska tego organu o wystąpieniu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego Sąd uznał, że ustosunkowanie się do zarzutów skargi skierowanych przeciwko "merytorycznemu" rozstrzygnięciu (tj. dotyczących odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) uznał za przedwczesne i nieuprawnione. Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpoznał sprawę o wydanie skarżącej spółce oczekiwanego zezwolenia, w tym wziął pod uwagę także zarzuty spółki sformułowane w środku uruchamiającym tok instancji, i zajął stanowisko względem podnoszonych przez skarżącą argumentów. 7. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej spółki, SKO w Krakowie decyzją z 27 mara 2025 r. (SKO.Dr/4122/21/2025) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji jakoby umieszczenie przedmiotowego słupa nie jest możliwe z uwagi na ograniczenie widoczności znaku D-6 (przejście dla pieszych) oraz tabliczka T-27 (uwaga na małe dzieci). SKO podało, że słup ma znajdować się w odległości 6,71 m od przejścia dla pieszych z którego korzystają uczniowie [...] Liceum [...]. Umieszczenie słupa może ograniczyć widoczność znaków informacyjnych, a to może spowodować zagrożenie w ruchu drogowym. 8. W skardze skarżąca zarzuciła m.in. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskazując, iż żadnymi dowodami nie zostało poparte stanowisko organu o rzekomej możliwości ograniczenia przez słup widoczności znaków informacyjnych i spowodowania zagrożenia w ruchu drogowym. Zwróciła uwagę na uzyskaną decyzję z 24.08.2020 r. (167/L/PH/AO/20/ZDMK) zezwalającą na lokalizację urządzenia reklamowego w pasie drogowym wskazując zarazem, że stan faktyczny w terminie nie uległ zmianie od momentu wydania tej decyzji. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżąca nie rozumienie stanowiska organu, jak słup zlokalizowany 6,71 m od przejścia dla pieszych może ograniczyć widoczność znaku informacyjnego. Wskazała też, na wady w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, który operuje ogólnikowymi stwierdzeniami. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 10. Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu kontrolowanych decyzji. 11. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (aktualny publikator Dz. U. 2025 r. poz. 889; dalej: "u.d.p.") określa generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, jak też takich czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ustępie 3-m tej regulacji wskazano jednak, że lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić ale może to mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Inwestor zamierzający korzystać z pasa drogowego, poza uzyskaniem zezwolenia o którym mowa w cytowanej wyżej regulacji, winien jeszcze uzyskać drugie zezwolenie, tj. na zajęcie pasa drogowego. Podstawę prawną dla tego ostatnio wskazanego zezwolenia stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, zaś zezwolenie to (ust. 2) dotyczy m.in. właśnie umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż liniowe oraz reklam (pkt 3). Podkreślić trzeba, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wynika niejako z decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania (por. wyrok WSA w Opolu z 25.10.2012 r., sygn. akt II SA/Op 365/12). Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz urządzeń innych niż liniowe (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy jej umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. W sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (tak NSA w wyroku z 19.11.2020 r., sygn. akt II GSK 689/20). Oceny zaistnienia tych przesłanek dokonuje właściwy organ przed wyrażeniem zgody na zajęcie pasa drogowego, a ocena ta oparta jest na uznaniu administracyjnym. Wskazać przy tym trzeba, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Obejmuje ona to, czy orzekający organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Ponadto, badaniu przez Sąd podlega również, czy przy podjęciu decyzji spełniona została przesłanka wynikająca z art. 107 § 3 k.p.a. należytego jej uzasadnienia, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Aby zatem uniknąć zarzutu, że decyzja nosi cechy dowolności (tj. przekracza granice uznania), organ winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne rozstrzyganego przypadku, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za przyjętym kierunkiem załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98). Nienależyte natomiast wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też niewłaściwe uzasadnienie decyzji, stanowią o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego i są podstawą do uchylenia kontrolowanego aktu. 12.1. W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje naruszają wskazane wyżej wymogi poprawności decyzji uznaniowej, w stopniu nakazującym uchylenie tych aktów. 12.2. W realiach ocenianego przypadku zwrócić należy uwagę na przeprowadzoną w postępowaniu czynność dowodową oraz obrazujący ją dokument, tj. opinię Działu Kontroli Handlu i Reklam z 21 listopada 2023 r. Z opinii tej wynika, że negatywna ocena wnioskowanego przez spółkę miejsca usytuowania słupa reklamowego (pas drogowy ul. S. w Krakowie, działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]) oparta została na twierdzeniu, iż sporny słup, usytuowany około 7 metrów od przejścia dla pieszych, może ograniczyć widoczność znaków drogowych (D-6 i T-27, tj. przejście dla pieszych, w tym uczęszczane przez dzieci), jak też może ograniczać widoczność pieszych zbliżających się do tego przejścia. Choć w aktach sprawy znajdują się fotografie obrazujące miejsce usytuowania zamierzonego słupa (k. 133-134), jak też symulacja graficzna przesłony znaku drogowego przez ten słup, to jednak, w ocenie Sądu materiały te absolutnie nie dowodzą twierdzeń zawartych w cytowanej wyżej opinii Działu Kontroli Handlu i Reklam. Dostrzec bowiem trzeba, że symulacja graficzna przesłaniania znaku przez słup zaprezentowana została - nie z perspektywy uczestnika ruchu drogowego (kierowcy) - lecz z perspektywy pieszego idącego chodnikiem (fotografia k. 134v). Sposób natomiast postrzegania znaku drogowego – tj. jego częściowe zasłonięcie zależne od miejsca, w którym pieszy znajduje się na chodniku, jawi się jako niemiarodajne dla oceny zagrożeń mogących występować w ruchu pojazdów odbywającym się po jezdni. Inaczej mówiąc, przyjęta przez organ perspektywa przesłony znaku drogowego (chodnik) nie pozostawała w bezpośrednim związku z możliwą przesłoną tego znaku postrzeganą z punktu widzenia kierowcy pojazdu poruszającego się ulicą S. w Krakowie. W tym więc aspekcie stwierdzić należy, iż organ nie zaprezentował symulacji (oceny) możliwego przesłaniania znaku drogowego przez zamierzony słup – dokonanej z położenia kierowcy poruszającego się wskazaną wyżej ulicą. Takie natomiast zobrazowanie możliwego postrzegania znaków drogowych z uwagi na planowane usytuowanie słupa reklamowego było konieczne dla wykazania możliwych zagrożeń ruchu drogowego, skoro przekaz zawarty w znakach drogowych kierowany jest zasadniczo do kierowców. Nadto, organ administracji nie poczynił ustaleń, jaka jest odległość znaku drogowego od krawędzi drogi, jak też jaka jest odległość planowanego słupa od miejsca na jezdni po której poruszają się pojazdy. Ustalenie powyższych parametrów było koniczne dla należytego zorientowania się w kwestii tego, czy wzajemne położenie znaku i słupa – względem drogi (jezdni) wykazuje taką zależność, iż znak w ogóle może być przesłaniany przez słup. Niewątpliwie bowiem odsunięcie słupa od znaku o ok 1 metr (k. 133), przy bliskości usytuowania znaku względem jezdni – może rzutować na ocenę tego, czy z punktu widzenia kierowcy, wchodzi w rachubę zasłonięcie znaku drogowego, a więc czy aktualizuje się możliwość wystąpienia zagrożeń podnoszonych w ocenianej opinii Działu Kontroli Handlu i Reklam. W tym też aspekcie – trafnie w ocenie Sądu – podnosiła skarżąca spółka, iż przy oceny tej kwestii organ winien uwzględnić istniejące uwarunkowania terenowe. Zauważyć bowiem należy, iż na jezdni, w spornym w sprawie miejscu, urządzone zostały stojaki do parkowania rowerów (fotografia k. 133, 134v). Powyższe powoduje odsunięcie ruchu drogowego od samej krawędzi jezdni (o szerokość miejsca do parkowania rowerów). Ta zaś okoliczność ma bezpośrednie przełożenie na możliwość postrzegania przez kierowców np. znaków drogowych znajdujących się przy drodze, skoro faktyczny ruch pojazdów odbywa się w dalszej odległości od tych obiektów. Nie sposób też było podzielić stwierdzeń opinii Działu Kontroli Handlu i Reklam o ograniczeniu przez planowany słup reklamowy widoczności pieszych zbliżających się do przejścia. Zauważyć bowiem należy, iż z ustaleń Działu Kontroli wynika, że sporny słup ma znajdować się ok. 7 metrów od tego przejścia. Ta, stosunkowo duża odległość słupa od przejścia samoistnie przeczy tezie o możliwym ograniczeniu widoczności pieszych przez tenże obiekt. Nadto, odnosząc wyżej wskazany parametr do faktu, że pas jezdni od strony posadowienia spornego słupa jest zajęty przez stojaki rowerowe stwierdzić trzeba, że powyższe z uwagi na odsunięcie ruchu drogowego od krawędzi tej jezdni - daje lepszą perspektywę oceny ruchu pieszych wzdłuż drogi (po chodniku). 13. Ogół tych rozważań wskazuje, że wyrażone w opinii Działu Kontroli stanowisko, iż sporny słup reklamowy może generować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego - nie zostało oparte na wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy jednoczesnym zaniechaniu poczynienia ustaleń mogących być przydatnymi dla formułowania stanowiska. Przedstawione wadliwości opisanej opinii, której ustalenia i wnioski zostały następnie przeniesione do części motywacyjnej decyzji organu I instancji, następnie w całości podzielone przez organ odwoławczy – świadczą o wadliwości tych aktów, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akty te wydane niewątpliwie zostały w warunkach przekroczenia granic uznania w rozumieniu wyżej zaprezentowanym, co skutkowało ich uchyleniem w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). 14. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawione oceny. Uzupełni materiał dowodowy we wskazanym zakresie, a następnie wnikliwie przeanalizuje ogół uwarunkowań faktycznych i prawnych tej sprawy w kontekście możliwych zagrożeń posadowienia słupa w spornym miejscu. Organ wypowie się zarazem odnośnie tego, jakie znaczenie dla oceny wniosku strony skarżącej ma faktu uprzedniego uzyskania decyzji pozytywnie oceniającej lokalizację tego zamierzenia. W sytuacji dostrzeżenia podstaw do uznania, że spełnione są przesłanki uwzględnienia żądania spółki, organ – z uwagi na upływ wskazanego we wniosku terminu uzyskania zezwolenia – wezwie spółkę do modyfikacji wniosku w zakresie okresu oczekiwanego zajęcia pasa drogowego przez słup ogłoszeniowo-reklamowy. 15. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Z uwagi na powyższe, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kwoty uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenie adwokata – 480 zł (par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów; Dz. U. 2023 r., poz. 1964) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie dało kwotę 697 zł.