III SA/Kr 791/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia WSA Maria Zawadzka spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2017r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 26.04.2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017r ., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania, wszczętego z wniosku J. K. (dalej: "skarżąca") w sprawie skierowania jej do domu pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca we wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. domagała się skierowania jej do domu pomocy społecznej. Następnie pismem z dnia 10 października 2016 r. cofnęła wniosek. Decyzją z dnia [...] 2016 r. organ I instancji umorzył postępowanie. Decyzja ta została skutecznie doręczona na ręce profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w dniu 20 października 2016 r. i stała się prawomocna. W piśmie z dnia 26 października 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] 2016 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy. We wniosku zarzucono zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa tj., art. 10 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o zebraniu całości materiału dowodowego i uniemożliwieniu wypowiedzenia się przez stronę. Zarzucono również brak zapewnienia udziału w postępowaniu poprzez zaakceptowanie oświadczenia złożonego przez skarżącą pod wpływem błędu, w wyniku czego doszło niekorzystnego rozporządzenia w sferze majątkowej skarżącej, jak również naruszenie art. 33 w zw. z art. 8 K.p.a. w postaci naruszenia zaufania do organów administracji publicznej poprzez pominięcie w czynnościach pełnomocnika pomimo, że skarżąca z uwagi na swój podeszły wiek ustanowiła pełnomocnika. Decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając: - obrazę prawa procesowego art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli tj. przez pominiecie okoliczności udzielenia podpisu pracownikowi GOPS dotyczącego wycofania wniosku o miejsce w Domu Pomocy Społecznej oraz brak uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawczyni pani J. K.; - obrazę prawa procesowego art. 9 K.p.a., poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w ten sposób, iż wnioskodawczyni nie została poinformowana w żaden sposób o skutkach faktycznych i prawnych wycofania wniosku o miejsce w DPS; - obrazę prawa procesowego art. 10 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań w taki sposób, iż wnioskodawczyni nie zostało umożliwione przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, zapoznanie się z zebranymi materiałami i dowodami, nie wyjaśniono jaki ma to wpływ na jej interes faktyczny i prawny. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy decyzję własną z dnia 13 lutego 2017 r. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikało, że organ kontrolował decyzję z dnia [...] 2016 r. pod kątem istnienia wady rażącego naruszenia prawa, bądź innej wady wymienionej w art. 156 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca wycofała wniosek i zrezygnowała z ubiegania się o skierowanie do DPS, zatem organ prowadzący postępowanie był zobowiązany umorzyć je jako bezprzedmiotowe. W kwestii formy złożonego oświadczenia, tzn. sporządzenia go przez pracownika GOPS i podpisania własnoręcznym podpisem przez stronę organ stwierdził, że jest ona prawnie dopuszczalna, zwłaszcza gdy strona z uwagi na wiek czy istniejące schorzenia może mieć problem z pisaniem. Jednocześnie podkreślono, że z materiałów dowodowych sprawy nie wynika, aby skarżąca, mimo podeszłego wieku, pozbawiona była zdolności do czynności prawnych, czy też aby ta zdolność była w sposób przewidziany prawem ograniczona. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że jeśli ewentualne naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego są konsekwencją tego, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu, to nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może zastępować postępowania wznowieniowego. Kolegium wyjaśniło też, że zarzut, że skarżąca działa w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika, a pełnomocnik został w sprawie pominięty jest w niniejszym postępowaniu nietrafny. Co do zasady pominięcie pełnomocnika w postępowaniu jest równoznaczne z pominięciem samej strony i stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzji zarzuciła: - obrazę prawa procesowego art. 7 K.p.a. przez pominięcie okoliczności udzielenia podpisu pracownikowi GOPS dotyczącego wycofania wniosku o miejsce w domu pomocy społecznej, tj. podpisania odręcznie sporządzonego dokumentu bez dostatecznego rozeznania jego skutków oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej; - obrazę prawa procesowego art. 9 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku ma kłopoty ze wzrokiem, a zatem ma problemy z rozeznaniem znaczenia podejmowanych czynności. Nie została poinformowana o skutkach prawnych i faktycznych podpisania pisma o wycofaniu wniosku o miejsce w domu pomocy społecznej; - obrazę prawa procesowego art. 10 § 1 K.p.a. w ten sposób, iż wnioskodawczyni nie zostało umożliwione zapoznanie się z materiałami i dowodami sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U.2017.1369), dalej: "P.p.s.a.". W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie do art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gdy decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zaskarżona decyzja została wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że postępowanie to traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 i następnych K.p.a. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zobligowany do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, m.in. że doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy zwrócić uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia "naruszenie prawa" od "rażącego naruszenia prawa", nie każde bowiem naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i wywołuje najdalej idące konsekwencje prawne, dlatego też podlega ścisłej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13). Przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego, jednakże naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy więc od wykazania szczególnej wadliwości decyzji administracyjnej podjętych w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości aktów administracyjnych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Chodzi tu zatem o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć poprzez wyeliminowanie z obrotu obarczonego tymi wadami aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji konieczna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze. Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani też nie zachodzą w stosunku do niej inne przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w tym artykule. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotem weryfikacji w trybie nadzwyczajnym była decyzja o charakterze formalnym - umarzająca postępowanie z uwagi na cofnięcie wniosku skarżącej i rezygnację z ubiegania się przez nią o skierowanie do domu pomocy społecznej. Należało zatem zbadać, czy decyzja ta jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa bądź inną wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa przez organ, tj. art. 7 i 9 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności udzielenia podpisu pracownikowi GOPS dotyczącego wycofania wniosku o miejsce w domu pomocy społecznej, tj. podpisania odręcznie sporządzonego dokumentu bez dostatecznego rozeznania jego skutków oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżąca jest osobą w podeszłym wieku ma kłopoty ze wzrokiem oraz z rozeznaniem znaczenia podejmowanych czynności. Zarzuciła również, że nie została poinformowana o skutkach prawnych i faktycznych podpisania pisma o wycofaniu wniosku o miejsce w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu powyższe zarzuty są całkowicie bezpodstawne. Zgodnie z art. art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, przy czym pomoc społeczna może być też udzielana z urzędu. Stąd też złożenie wniosku w sprawie skierowania do DPS wszczyna postępowanie, zaś konsekwentnie - wycofanie wniosku przez wnioskodawcę, oznacza rezygnację z ubiegania się o to świadczenie. W takiej sytuacji, gdy skarżąca wycofała wniosek i zrezygnowała z ubiegania się o tę formę pomocy, organ prowadzący postępowanie był zobowiązany je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jak trafnie stwierdził organ z materiałów dowodowych sprawy nie wynika, aby skarżąca, mimo podeszłego wieku, pozbawiona była zdolności do czynności prawnych, czy też aby ta zdolność była w sposób przewidziany prawem ograniczona. Zatem nie można wywodzić z samego wieku danej osoby, że podejmuje decyzje jej dotyczące pod wpływem błędu czy w stanie ograniczającym zdolność racjonalnego rozumowania i podejmowania decyzji. Przyjmując argumentację strony skarżącej, że cofnęła wniosek w stanie błędu lub ograniczonego rozeznania, należałoby poddać pod wątpliwość również skuteczność złożenia wniosku o skierowanie do DPS jako obarczonego błędem oświadczenia woli. Jeżeli bowiem obydwie czynność zostały podjęte przez skarżącą w niewielkim odstępie czasu nie byłoby podstaw aby różnicować ich skutki. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, ze czynność cofnięcia wniosku o skierowanie do DPS była bezskuteczna. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej, który w trybie odwoławczym mógł kwestionować zasadność cofnięcia wniosku przez skarżącą. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia prawa tj. art. 10 K.p.a., którego skarżąca upatruje w tym, że nie zostało jej umożliwione zapoznanie się z materiałami i dowodami sprawy, Sąd stwierdza, że jest on bezpodstawny. Zgodnie z treścią § 1 powołanego artykułu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała takich czynności, natomiast uznała, że brak wezwania ze strony organu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pozbawiło ją prawa zweryfikowania swojego stanowiska odnośnie cofnięcia wniosku. Zdaniem Sądu taki stan rzeczy nie może świadczyć, że organy dopuściły się naruszenia art. 10 K.p.a. w rażącym stopniu. Jak wywiedziono powyżej cofnięcie wniosku o skierowanie do DPS było czynnością prawnie skuteczną i musiało doprowadzić do umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Nie istniała zatem potrzeba wypowiadania się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż wydana decyzja nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że weryfikowana w trybie nadzwyczajnym była w niniejszej sprawie decyzja o charakterze formalnym – tj. umarzająca postępowanie z uwagi na cofnięcie wniosku skarżącej i rezygnację z ubiegania się przez nią o skierowanie do domu pomocy społecznej. I jakkolwiek kontrola Sądu doprowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji to jednak w przypadku decyzji o charakterze formalnym nie ma stanu res iudicata, a zatem nie ma też przeszkód aby skarżąca ponownie złożyła wniosek o skierowanie jej do DPS. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.