III SA/Kr 796/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Halina Jakubiec Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2019 r. nr WN-II.4131.1.24.2019 w przedmiocie uchwały stanowiącej odpowiedź na skargę radnego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zwraca stronie skarżącej Gminie Bochnia kwotę 300 zł ( słownie: trzysta złotych) tytułem wpisu od skargi; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego Gminy Bochnia kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 czerwca 2019 r., nr WN-II.4131.1.24.2019, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) stwierdził nieważność uchwały Nr VI/54/19 Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie skargi na Wójta Gminy Bochnia oraz Dyrektora Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Bochni - w całości. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęła skarga Wójta Gminy Bochnia. Skarżący przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 238 § 1 k.p.a. - poprzez dokonanie całkowicie chybionych ustaleń w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Nr VI/54/19 Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie skargi na Wójta Gminy Bochnia oraz Dyrektora Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Bochni - w części obejmującej uzasadnienie zawartego w uchwale rozstrzygnięcia - nie odpowiada wymaganiom art. 238 k.p.a. - gdyż w ocenie organu nadzoru argumenty wymienione w uzasadnieniu noszą znamiona arbitralności i dowolności; 2) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez jednoznacznie chybione stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym - iż uchwała Nr VI/54/19 Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie skargi na Wójta Gminy Bochnia oraz Dyrektora Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Bochni jest sprzeczna z przepisami prawa - jakoby poprzez sformułowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób arbitralny i dowolny. Skarżący wskazał, że w sprawie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru jednoznacznie wyszedł poza dopuszczalny przedmiot kontroli w sprawie uchwały dotyczącej rozpatrzenia skargi powszechnej. Na tle tej specyficznej instytucji niedopuszczalnym było - co uczynił organ nadzoru - badanie rozstrzygnięcia Rady Gminy merytorycznie - albowiem organ nadzoru był uprawniony wyłącznie do kontroli uchwały w kierunku spełnienia przesłanek formalno - prawnych przedstawionych w art. 238 k.p.a. Dokonując w istocie kontroli merytorycznej uchwały Nr VI/54/19 Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie skargi na Wójta Gminy Bochnia oraz Dyrektora Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Bochni organ nadzoru spowodował, iż skarga powszechna w przedmiotowej sprawie w istocie objęta została dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr VI/54/19 Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie skargi na Wójta Gminy Bochnia oraz Dyrektora Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Bochni organ nadzoru ujawnił następujące zastrzeżenia: 1) "zastrzeżenie budzi bowiem uzasadnienie prawne uchwały, które zdaniem organu nadzoru jest nieadekwatne do sytuacji, której dotyczyła skarga"; 2) "uzasadnieniem prawnym są wywody dotyczące środków zwalczania bezczynności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności fragmenty wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących stanów bezczynności"; 3) "trudno jest zdaniem organu nadzoru stosować przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do postępowania w sprawie skargi, załatwianej zgodnie z przepisami Działu III k.p.a.". Powyższe stanowisko przeniknęło w całości do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wobec zajętego końcowo stanowiska przez Wojewodę Małopolskiego, iż argumenty wymienione w uzasadnieniu ww. uchwały noszą znamiona arbitralności i dowolności, stąd pozostają w sprzeczności z wymaganiami określonymi w art. 238 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego przedstawione stanowisko jest jednoznacznie chybione, a skarga została prawidłowo oceniona, bo prawidłowo ustalono pojęcie bezczynności, ustania bezczynności oraz osiągnięcia celu, któremu skarga radnego służyła w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ nadzoru w niniejszej sprawie wykraczając jednoznacznie poza zakres posiadanych uprawnień usiłuje w istocie ocenić, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną, na co wskazuje treść pisma z dnia 12.06.2019 r. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania nadzorczego: "z uzasadnienia wynika, że termin ten bezspornie nie został dochowany to jednak skarga uznana została za bezzasadną". Skarżący wskazał, że ten kierunek oceny przedmiotowej uchwały zostały potwierdzony w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, który został podany do kontaktu w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania nadzorczego. Z treści tej rozmowy wynikało, iż organ nadzoru w każdym z możliwych przypadków w sprawie oczekuje uznania skargi za zasadną. W przypadku uznania skargi za niezasadną - nawet po możliwym uchyleniu dotychczasowej uchwały i zmianie jej uzasadnienia - każdorazowo będzie to skutkowało wszczęciem postępowania nadzorczego, co jednoznacznie potwierdza, iż organ nadzoru w niniejszej sprawie usiłuje wyręczyć Radę Gminy Bochnia w zajęciu stanowiska co do sformułowanej przez radnego skargi powszechnej. Skarżący zarzucił, iż tego rodzaju ocena merytoryczna rozstrzygnięcia w postępowaniu skargowym wykracza poza zakres postępowania nadzorczego, stąd również i z tego powodu nie sposób przyjąć, by zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z przepisami prawa. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że organ nadzoru usiłuje w przedmiotowej sprawie dokonać oceny merytorycznej, czy Rada Gminy Bochnia słusznie bądź niesłusznie uznała skargę radnego za bezzasadną, tylko pozornie wskazując na rzekome uchybienie przez organ stanowiący przepisowi art. 238 § 1 k.p.a., a ocena, o której mowa wyżej, odbywa się poza kompetencjami organu nadzoru, które wynikają w niniejszej sprawie z brzmienia przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i charakteru skargi powszechnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewoda wskazał, że dokonując wstępnej oceny legalności uchwały organ nadzoru powziął wątpliwości, czy powyższa uchwała Rady Gminy Bochnia jest zgodna z przepisami prawa. Organ podniósł, że w toku oceny nadzorczej tej uchwały, w dniu 11 czerwca 2019 r., do organu nadzoru wpłynęła interwencja radnego, którego skargę rozpatrzyła Rada Gminy Bochnia, w której radny podniósł, że uchwała ta sprzeczna jest z prawem i oczekiwał od Wojewody Małopolskiego wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego organ nadzoru wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którym wskazał swoje zastrzeżenia, umożliwiając władzom Gminy Bochnia zajęcie stanowiska w tej sprawie w terminie do 19 czerwca 2019 roku. W odpowiedzi organ nadzoru otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Gminy Bochnia z 18 czerwca 2019 r., znak: BRG.1510.2.2019, w którym Przewodniczący odniósł się do zastrzeżeń organu nadzoru, nie podzielając ich i prezentując swoje poglądy w niniejszej sprawie, mające stanowić argumenty, przemawiające za zgodnością z prawem przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie nadzorcze nr WN-II.4131.1.24.2019 Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2019 roku jest zgodne z prawem, zarówno jeżeli mowa o sposobie jego wydania, jak też i treści tego aktu nadzoru. Bezpodstawne są zdaniem organu zarzuty Gminy Bochnia, jakoby organ nadzoru działał z przekroczeniem przysługujących mu kompetencji nadzorczych, czy też jakoby organ nadzoru dokonał błędnej wykładni treści art. 238 § 1 k.p.a. Jeżeli uzasadnienie nie spełnia wymogów, zawiadomienie o uznaniu skargi za bezzasadną narusza art. 238 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Gminy Bochnia organ nadzoru jest uprawniony do weryfikowania - pod kątem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 238 § 1 k.p.a. - uzasadnień uchwał, którymi organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uznają skargi za bezzasadne. Bezpodstawny jest zatem zarzut, jakoby Wojewoda Małopolski poprzez dokonanie kontroli uzasadnienia uchwały Nr VI/54/19 Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r. wykroczył poza zakres przysługujących mu uprawnień nadzorczych. Wbrew sugestiom Gminy Bochnia organ nadzoru nie dokonał nigdzie w treści rozstrzygnięcia nadzorczego oceny działania Wójta Gminy Bochnia, ani nie udzielał Radzie Gminy Bochnia wiążących wytycznych co do sposobu załatwienia skargi. Podstawą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego było naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu argumentów przemawiających za bezzasadnością skargi. Naruszenie przez Wójta Gminy Bochnia terminu, określonego w art. 24 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym jest okolicznością bezsporną, wynika to jednoznacznie z samego uzasadnienia do uchwały (organ nadzoru nie prowadził w tym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego, nie zwracał się do Wójta Gminy Bochnia o jakiekolwiek wyjaśnienia czy też dokumenty). Organ nadzoru zwrócił uwagę, że Rada nie wskazała jakichkolwiek argumentów, które wskazywałyby na bezzasadność zarzutu skargowego pomimo, że sama potwierdziła naruszenie ww. przepisu przez Wójta Gminy Bochnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust. 4 u.s.g.). W ocenie Sądu nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym – to jest w trybie określonym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie ocenie sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2019 r., nr WN-II.4131.1.24.2019 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r, w sprawie skargi na Wójta Gminy Bochnia oraz Dyrektora Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Bochni w całości. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi tzw. powszechnej może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 u.s.g., zgodnie z którym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. [...] 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jako przepis naruszony w uchwale Rady Gminy Bochnia z dnia 14 maja 2019 r. wskazany został art. 238 § 1 k.p.a. Organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy Bochnia naruszenie powyższego przepisu poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a. Kategoryczne brzmienie art. 238 § 1 k.p.a. wskazuje, że wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie załatwieniu skargi. Zdaniem Sądu uchwała Rady Gminy Bochnia nr VI/54/19 z 14 maja 2019 r. spełnia powyższe ustawowe wymagani. W uchwale znalazło się bowiem uzasadnienie stanowiska przyjętego przez Radę Gminy Bochnia. Organ opisał stan faktyczny sprawy oraz omówił zastosowane w sprawie przepisów prawa. Uzasadnienie zawiera zatem zarówno elementy uzasadnienia faktycznego, odnoszące się do skargi i czynności podjętych w toku jej rozpatrzenia, jak i uzasadnienie prawne, obejmujące przytoczenie przepisów prawa i przegląd dotyczących ich orzeczeń sądów administracyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne (por. wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 166/09). Wynika zatem z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Zdaniem Sądu powyższe elementy znalazły się w uzasadnieniu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Należy raz jeszcze podkreślić, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. W świetle powyższego należy podnieść, że Wojewoda Małopolski w ramach postępowania nadzorczego mógł badać jedynie prawidłowość postępowania Rady Gminy Bochnia odnośnie trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art.227 – 240 K.p.a.), a nie oceniać czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną. Dodać należy, że takiej kompetencji nie posiadają także sądy administracyjne. Sąd nie odnosi się zatem do tych kwestii podniesionych w odpowiedzi na skargę, które dotyczą merytorycznej oceny zasadności uznania skargi za bezzasadną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga winna zostać uwzględniona, gdyż wskazane przez organ w zakwestionowanym przez stronę skarżącą rozstrzygnięciu nadzorczym istotne naruszenie prawa nie występuje. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 100 u.s.g. niniejsze postępowanie sądowe jest wolne od opłat sądowych, zatem należało zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a.