III SA/Kr 796/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Urszula Zięba Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 marca 2025 r., SKO.PS/4110/12/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - 1.1. J. P. – nazywana dalej "Skarżącą", złożyła do Starosty Bocheńskiego wniosek o uchylenie: - decyzji z 8 lipca 2024 r. o skierowaniu S. P. do domu pomocy społecznej; - decyzji z 9 lipca 2024 r. o umieszczeniu S. P. w DPS w Bochni; - decyzji z 7 października 2024 r. o ustaleniu opłatności dla S. P. za pobyt w DPS w Bochni. 1.2. Postanowieniem z 10 stycznia 2025 r. (nr 1/2025) Starosta Bocheński odmówił Skarżącej wszczęcia postępowania w zakresie uchylenia decyzji z 9 lipca 2024 r. (O.PS-5630-26/2024). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1-2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Zdaniem organu, wszczęcie postępowania z wniosku Skarżącej było niemożliwe. O zasadności skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej decyduje bowiem inny organ. Organ ten bada wiek, stan zdrowia, niepełnosprawność oraz rzeczywiste zapotrzebowanie zainteresowanego na usługi bytowe i zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej. Ponadto w toku postępowania o umieszczeniu zainteresowanego w domu opieki społecznej nie bada się prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający związany jest bowiem decyzją organu kierującego. 1.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca wskazała na naruszenie art. 61a oraz art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej jako "u.p.s.") w zw. z art. 163 i art. 7-9 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy. W motywach zażalenia Skarżąca powtórzyła, że jej mąż, chociaż legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, może funkcjonować samodzielnie, a ponadto ma możliwość uzyskania pomocy od swojej rodziny, wykorzystania posiadanego potencjału majątkowego oraz skorzystania z pomocy w formie usług opiekuńczych. 1.4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, postanowieniem z 20 marca 2025 r. (SKO.PS/4110/12/2025), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach postanowienia SKO w Tarnowie wyjaśniło, że Skarżąca nie była stroną postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przedmiocie umieszczenia jej męża w Domu Pomocy Społecznej, które zostało zakończone wydaniem przez Starostę Bocheńskiego decyzji z 9 lipca 2024 r. (O.PS-5630-26/2024). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że stroną tego postępowania może być wyłącznie osoba kierowana do domu pomocy społecznej. Przepisy nie przewidują zaś uprawnienia do udziału w tym postępowaniu członkom zainteresowanego – i to zarówno w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, jak i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. O interesie prawnym w sprawach tego rodzaju przesądzają zaś przepisy prawa materialnego, w tym przypadku art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. W świetle tych przepisów uprawnienie do domagania się skierowania oraz umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje tylko osobom, które miałyby korzystać z tego rodzaju pomocy. Dodatkowo, w świetle art. 102 ust. 1 u.p.s., świadczenia pomocy społecznej udzielane są na wniosek zainteresowanego, jego przedstawiciela ustawowego, albo innej upoważnionej przez zainteresowanego osoby. Równocześnie żaden z przepisów prawa materialnego nie daje podstawy, aby Skarżąca wywodziła z niego swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ dostrzegł, że z umieszczeniem zainteresowanego w domu pomocy społecznej może wiązać się konieczność ponoszenia przez jego bliskich opłat, kwestia te stanowi jednak odrębną sprawę. 2.1. W skardze wywiedzionej od powyższego postanowienia Skarżąca wskazała na naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne zastosowanie art 61a § 1 k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia postępowania uznając, że Skarżąca nie jest stroną postępowania, podczas gdy w realiach sprawy ma ona interes prawny we wszczęciu postępowania; - art. 28 k.p.a. w zw. z art 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art 6 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zaniechanie wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora PCPR w Bochni podczas gdy organy administracji publicznej są zobligowane działać na podstawie przepisów prawa oraz stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a poprzez zaniechanie wyeliminowania z obrotu prawnego skrajnie wadliwej decyzji organ dopuścił się sui generis niedopełnienia obowiązków; - art. 15 k.p.a. w zw. z art 138 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się jedynie do lakonicznego powielenia uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym całkowite zaniechanie wywiązania się z obowiązku odniesienia się do zarzutów stawianych rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji i braku uzasadnienia dlaczego organ drugiej instancji nie uznaje ich za zasadne lub niezasadne oraz zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ drugiej instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; - art 7, art. 7b i art. 77 k.p.a. w zw. z art 163 k.p.a. w zw. z art 106 ust 5, art. 3 i art 4 u.p.s., poprzez przyjęcie błędnej podstawy faktycznej kształtującej następnie podstawę prawną, a mianowicie rzekomo ustalonego "braku możliwości zapewnienia stosownej opieki nad S. P. przez rodzinę oraz instytucje pomocy społecznej w środowisku" - podczas gdy w tym zakresie podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności w świetle wielokrotnie przedstawianej przez skarżącą organowi sytuacji faktycznej noszą znamiona działania na szkodę słusznego, prawnie chronionego interesu strony; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 75 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie zgromadzenia przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie a w konsekwencji podjęcie decyzji pozbawionych podstaw faktycznych i prawnych; - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy wniosek złożony przez Skarżącą 30 grudnia 2024r. oparty był na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 k.p.a., w myśl których organ obligatoryjnie zobowiązany jest do podjęcia czynności weryfikacyjnych w sytuacji zaistnienia przesłanek opisanych w powołanych regulacjach, co w tej sprawie jeszcze z uwagi na rażącą bezczynność organu nie nastąpiło, a co jest niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie; - art. 54 ust. 1 u.p.s. i 59 u.p.s. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. art. 102, 107 i 109 powołanej ustawy o pomocy społecznej mających istotny wpływ na przyjęte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygniecie poprzez przyjęcie, że skarżąca inicjuje postępowanie w przedmiocie skierowania i umieszczenia S. P. w DPS podczas gdy skarżąca inicjowała postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 k.p.a. 2.2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z 10 stycznia 2025 r. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje stanowisko oraz argumentacje. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się bezzasadna, dlatego została oddalona. 3.2. Biorąc pod uwagę treść zaskarżonego postanowienia, skargi skierowanej do Sądu oraz wniosku Skarżącej z 30 grudnia 2024 r., sedno sporu leży w tym, czy w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umieszczenia męża Skarżącej w Domu Pomocy Społecznej przysługuje jej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. 3.3. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, stanowią podstawę wydania decyzji, co jeśli idzie o postępowanie o uchylenie decyzji oznacza, że żądający wszczęcia tego postępowania musi wykazać, że z przepisów, na których oparta była decyzja, może on swój interes prawny wywieść (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.4. Skarżąca, jako żona osoby skierowanej do domu pomocy społecznej – wbrew temu co podnosi – nie ma interesu prawnego w zarysowanym powyżej znaczeniu w postępowaniu, którego przedmiotem jest umieszczenie osoby bliskiej w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 u.p.s.; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1162/20; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach postępowania dotyczącego umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej tylko osoba ubiegająca się o takie umieszczenie legitymuje się interesem prawnym, a tym samym posiada status strony w ramach tego postępowania (art. 54 ust. 1 u.p.s.). Ostatecznie bowiem to przepisy prawa materialnego (w tym przypadku art. 54 ust. 1 i art. 59 u.p.s.) przesądzają o legitymacji procesowej i interesie prawnym w sprawie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Postępowanie w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i następne ustawy o pomocy społecznej. Zasadą jest, że stroną takiego postępowania jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia. Podmiotem tym, w przypadku skierowania do domu pomocy społecznej, czy też umieszczenia w domu pomocy społecznej, jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo do skierowanie lub umieszczenia w domu pomocy społecznej, nie zaś jej rodzina (por. wyroki NSA z: 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1634/12; 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13; 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 338/15; 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2449/16). 3.5. Sąd dostrzega przy tym życiową ważkość podnoszonych przez Skarżącą argumentów, które mają w jej ocenie przemawiać za tym, że wszystkie potrzeby życiowe jej mąż może realizować z pomocą rodziny oraz usług opiekuńczych przez nią zorganizowanych. W konsekwencji skierowanie go do domu pomocy społecznej, a następnie w nim umieszczenie, było zbędne. Świadczy to jednak wyłącznie o jej interesie faktycznym w uchyleniu decyzji o umieszczeniu jej męża w Domu Pomocy Społecznej, a nie o tym, że ma ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tej sprawie. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze należy zauważyć, że w konsekwencji tego, iż Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem 9 lipca 2024 r. decyzji o umieszczeniu S. P. (jej męża) w Domu Pomocy Społecznej w Bochni – nie może domagać się na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylenia tej decyzji. Z tych samych względów nie mogły odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek warunkujących skierowanie i umieszczenie jej męża w domu pomocy społecznej. Brak legitymacji procesowej w tym zakresie wykluczał również zasadność zarzutu naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem Skarżąca nie miała legitymacji do zainicjowania postępowania w przedmiocie uchylenia wspomnianej decyzji, nie mogła wymagać od organów, aby zawiesiły postępowanie w związku z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prawidłowości decyzji z 8 lipca 2024 r. o skierowaniu S. P. do domu pomocy społecznej. Sąd nie znalazł również podstaw, aby uwzględnić zarzut naruszenia przez organ art. 15 k.p.a w zw. z art. 138 i art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. Biorąc pod uwagę brak przymiotu strony w postępowaniu obejmującym skierowanie jej męża do Domu Pomocy Społecznej w Bochni, Skarżąca nie mogła oczekiwać od organów, że rozpoczną one prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie warunkującym zmianę decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Pominięcie tej części zarzutów zażalenia przez organ drugiej instancji nie stanowiło zatem tego rodzaju błędu, który mógłby wpłynąć na wynik postępowania. Kwestia ta była bowiem wtórna względem legitymacji strony, a z uwagi na jej brak, rozważanie, czy zachodziły podstawy faktyczne do zmiany wspomnianej decyzji, było zbędne. W tym zaś zakresie, który miał podstawowe znaczenie dla załatwienia wniosku oraz zażalenia Skarżącej, rozważania SKO w Tarnowie były wystarczające w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stawia organom wymóg takiego przedstawienia stanu faktycznego i pranego sprawy, oraz uzasadnienia w adekwatnym stopniu swoich ocen, aby zarówno strona, jaki i w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mogli zapoznać się ze sposobem rozumowania organu i prześledzić jego tok. W tym znaczeniu uzasadnienie kontrolowanej decyzji ocenić należy jako wystarczające. SKO w Tarnowie w sposób zwięzły wyjaśniło, dlaczego uznały oczekiwanie strony za bezzasadne, powołując przy tym właściwe przepisy, opatrując je jasnym komentarzem, jak również wsparło swoją ocenę jednolicie przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumieniem tych przepisów. Sąd zauważa przy tym, że w ramach postępowania drugoinstancyjnego SKO w Tarnowie zasadniczo zmieniło przyczyny, ze względu na które uznało wniosek Skarżącej za pozbawiony racji. Organ pierwszej instancji przyjął bowiem, że w toku postępowania o umieszczeniu zainteresowanego w domu opieki społecznej nie bada się prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający związany jest bowiem decyzją organu kierującego. Stąd też, skoro nie mógł merytorycznie rozpoznać wniosku Skarżącej, przyjął na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., że postępowanie nie mogło zostać wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn". Organ drugiej instancji, w ramach art. 61a § 1 k.p.a. powołał się na zaś na drugą z przesłanek zawartych w tym przepisie, warunkującej odmowę wszczęcia postępowania, jaką jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Tego rodzaju zmianę należy uznać za dopuszczalną w ramach tego samego przepisu i leżącą w gestii organu odwoławczego, który na skutek zażalenia strony rozpoznawał sprawę w całości, a nie tylko oceniał zgodność z prawem postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Nie prowadziło to również do zmiany przedmiotowej postępowania, skoro nadal organ rozstrzygał o dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej. 3.6. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.