III SA/Kr 820/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...], na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71, art. 73 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2015. 149) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta odmówił A. R. przyznania od dnia 9 marca 2016 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Organ podał, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że bezrobotny nie spełnia warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. nie wykazał posiadania w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio dzień zarejestrowania 365 dni zatrudnienia ani też innych okresów zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a w zw. z art. 73 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał następujące motywy swego rozstrzygnięcia : W dniu 3 kwietnia 2015 r. A. R. zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy i z tym dniem uzyskał status osoby bezrobotnej (decyzja z [...] 2015 r.). Decyzją z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu A. R. od 3 kwietnia 2015 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku, na okres 365 dni na zasadach określonych w ustawie. Status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych A. R. utracił od 1 września 2015 r. w związku z podjęciem zatrudnienia (decyzja z dnia [...] 2015 r.). Za okres od 15 września 2015 roku do 30 grudnia 2015 r. A. R. pobrał dodatek aktywizacyjny z tytułu podjęcia z własnej inicjatywy zatrudnienia. W dniu 9 marca 2016 r. złożył drogą elektroniczną wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotny do Grodzkiego Urzędu Pracy. W związku z tym uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem 9 marca 2016 r. (decyzja z dnia [...] 2016 r.). Jednocześnie decyzją z tego samego dnia orzeczono o odmowie przyznania A. R. od dnia 9 marca 2016 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres uzupełniający. Pismem z dnia 31 marca 2016 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, a następnie jako niepodjęta w terminie zwrócona do nadawcy. Wojewoda wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że A. R. nie zarejestrował się jako osoba bezrobotna w terminie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia. Wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę zakończył 13 lutego 2016 r. a wniosek o dokonanie rejestracji złożył 9 marca 2016 r. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że kontaktował się on z Urzędem i otrzymał informację, iż nie może się zarejestrować bez świadectwa pracy Wojewoda podał, że organ I instancji przekazał wykaz połączeń telefonicznych wychodzących przez centralę telefoniczną Urzędu w okresie od 1 lutego 2016 roku do 14 marca 2016 roku. Wynika z niego, że z numeru telefonu odwołującego wykonano 10 połączeń telefonicznych ale najwcześniejsze z nich 9 marca 2016 roku, czyli już po okresie 14 dni od daty ustania stosunku pracy. Organ podkreślił, że termin z art. 73 ust. 5 ww. ustawy jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego. Jego dotrzymanie jest jednym z ustawowych warunków koniecznych do uzyskania zasiłku uzupełniającego z art. 73 ust. 5 ustawy. Nie ma prawnej możliwości usprawiedliwienia jego niedotrzymania, bowiem nie odnoszą się do niego zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 kpa. W przedmiotowej sprawie okres 18 miesięcy, poprzedzających dzień rejestracji to okres od 8 września 2014 r. do 8 marca 2016 r. Z przedstawionych dokumentów wynika, iż do okresu uprawniającego do zasiłku można zaliczyć: 194 dni świadczenia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w firmie E, od 8 września 2014 roku do 20 marca 2015 roku (ustalono w oparciu o świadectwo pracy z 10 kwietnia 2015 roku); 166 dni świadczenia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w firmie A sp. z o.o., od 1 września 2015 roku do 13 lutego 2016 r. (ustalono w oparciu o świadectwo pracy z 13 lutego 2016 roku). Łączna liczba dni zatrudnienia na podstawie umów o pracę wynosi 360, tym samym A. R. nie spełnia przesłanek koniecznych do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na powyższą decyzję Wojewody A. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił, że w posiadanych przez niego dokumentach nie ma informacji o obowiązku dotrzymania 14 dniowego terminu po ustaniu zatrudnienia na zarejestrowanie się jako bezrobotny, a o obowiązku takim dowiedział się rozmawiając telefonicznie z pracownikiem Grodzkiego Urzędu Pracy, który poinformował go o braku uprawnień do zasiłku. Dodał, że świadectwo pracy otrzymał z opóźnieniem a nie jest pewien z jakiego numeru dzwonił do urzędu. Jeśli chodzi o rejestrację podał, że odbyła się ona w dniu 3 marca 2016 r. przez stronę internetową www. praca. gov.pl, jednakże z powodu problemów technicznych nie powiodła się. Dowodem na powyższe może być rozmowa telefoniczna z pracownikiem Grodzkiego Urzędu pracy, który potwierdził fakt zalogowania się w tym dniu i utworzenia konta. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały przedwcześnie, bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnego jego rozważenia w kontekście zastosowanej normy prawa materialnego, co skutkuje niezasadną odmową przyznania skarżącemu prawa do zasiłki dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 73 ust. 7 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2015.149) dalej ustawa. Zdaniem organów regulacja zawarta w tych przepisach nie daje podstawy do przyznania skarżącemu w stanie faktycznym sprawy prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Niesporne w sprawie są okoliczności dotyczące statusu skarżącego w okresie od 3 kwietnia 2015 r. do 1 września 2015 r. kiedy to skarżący posiadał status bezrobotnego. Niesporne jest także, że skarżący status ten utracił od 1 września 2015 r. w związku z podjęciem zatrudnienia, które trwało do 13 lutego 2016 r. oraz złożył wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotny w dniu 9 marca 2016 r. i decyzją z dnia [...] 2016 r. został uznany za osobę bezrobotną. Sporna jest natomiast okoliczność dokonania przez organ stosownego pouczenia skarżącego o terminie złożenia wniosku o kolejną rejestrację, oraz stanowisko organów co do skutków uchybienia temu terminowi, czyli ocena stanu faktycznego sprawy w świetle regulacji wynikającej z przepisu art. 73 ust. 5 i ust. 7 ustawy. Stosownie zatem do art. 73 ust. 5 ustawy bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności (.....), posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Zgodnie z ust. 7 w/w przepisu osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych prowadzi do uznania, że stanowiska organu o fakcie należytego pouczenia skarżącego o treści art. 71 i 73 ust. 5 i ust 7 ustawy nie można uznać za uzasadnione. Twierdzi bowiem organ, że skarżący pouczony był o konieczności dokonania ponownej rejestracji w terminie 14 dni od ustania zatrudnienia a pouczenie takie zostało przesłane skarżącemu w dniu 23 września 2015 r., jak należało uznać wraz z decyzją o pozbawieniu statusu bezrobotnego z dnia [...] 2015 r. Z akt wynika, że pouczenie takie zostało zredagowane w formie oświadczenia na druku odrębnym od decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego, co stanowi praktykę uznaną za dopuszczalną. W aktach brak jednak dowodu doręczenia w/w decyzji wraz pouczeniem, czy też odrębnego dowodu doręczenia pouczenia. Skarżący twierdzi natomiast że pouczenia tego nie otrzymał - przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015r. nie zawierała go, nie zawiera go także decyzja z dnia [...] 2015 r. Z powyższych przyczyn zdaniem Sądu nie ma oparcia w materiale dowodowym sprawy a więc zbyt daleko idące jest twierdzenie organu o należytym pouczeniu skarżącego. Należy przy tym zwrócić uwagę na jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany pogląd dotyczący istoty pouczenia i jego celu, co w szczególności odgrywa istotną rolę w sytuacji możliwości wystąpienia niekorzystnych skutków prawnych dla strony postępowania administracyjnego. Prawidłowe pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, jasne, czytelne i powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Z pouczenia winno wynikać dla osoby nie mającej wiedzy prawniczej, jakie okoliczności musi ona brać pod uwagę chcąc zrealizować swoje ustawowe uprawnienia, co ma szczególe znaczenie w sprawach mających za przedmiot uprawnienia przysługujące osobom bezrobotnym. Nadto prawidłowe pouczenie powinno zawierać informacje o konsekwencjach prawnych niezastosowania się do dyspozycji normy prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 648/12, dostępny w internecie). Zalegające w aktach administracyjnych pouczenie warunków powyższych nie spełnia. Jego treść stanowi bowiem mało czytelny dla laika fragment art. 73 ust. 5 ustawy. Nie zawiera ono także żadnej informacji o skutkach prawnych jakie wiąże ustawodawca z niedotrzymaniem przy ponownej rejestracji 14-dniowego terminu od ustania zatrudnienia. Nawet więc gdyby uznać, że skarżący jak chce tego organ otrzymał informację w nim zawartą, to zrozumiałe byłoby przytaczanie przez skarżącego okoliczności mających usprawiedliwić opóżnienie w dokonaniu rejestracji. Kolejną kwestią jest prawidłowość stanowiska organu odnośnie do skutków niedotrzymania 14 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy. Jest to termin prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Również poprzednio obowiązująca regulacja wynikająca z art. 25 ust. 11 Ustawy z dnia 4 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. 2003.58.514 j.t.) wskazywała na materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku o uzyskanie tzw. zasiłku uzupełniającego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 1998 r., sygn. akt II SA 118/98 (https://sip.lex.pl /#/orzeczenie/520135630/1) stwierdził : "zainteresowany ponownym nabyciem prawa do zasiłku (...) nie może więc zachowywać się bezczynnie i musi działać w ustawowo zakreślonym terminie. Termin ten dotyczy jednak czynności związanej z ponowną rejestracją, a więc tym samym znajduje się na pograniczu między specjalnym postępowaniem a stwierdzeniem istnienia lub braku istnienia prawa do zasiłku uzupełniającego. Ten specjalny charakter tego terminu (....) pozwala organowi administracyjnemu w szczególnie uzasadnionych stanach faktycznych badać, czy opóźnienie w uchybieniu terminu jest nieznaczne (w stosunku do całego terminu) i czy jest usprawiedliwione zupełnie wyjątkowymi okolicznościami, których nieuwzględnienie byłoby nie do pogodzenia z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (art. 7 kpa)" NSA stwierdził, że w takim przypadku mamy do czynienia z możliwością pewnego odstępstwa od jednolitego rozumienia zasad terminu prawa materialnego. Stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Sąd orzekający w sprawie w pełni akceptuje, za istotne uznając podkreślenie, że 14-dniuowy termin o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy dotyczy ponownej rejestracji, co skutkuje pewną odrębnością postępowania, która NSA określił jako stojącego "na pograniczu między specjalnym postępowaniem a stwierdzeniem istnienia lub braku istnienia prawa do zasiłku uzupełniającego. Pogląd powyższy znajduje zastosowanie do obowiązującej regulacji prawnej (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2010 r. II SA/Go 339/10, w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2006 r. , III SA/Gd 357/05, w Poznaniu z dnia 10 maja 2006 r., IV SA/Po 843/04, wszystkie dostępne https.//sip.lex.pl/#/orzeczenia). Stanowi on podstawę do przyjęcia, że organy winny w szczególnie uzasadnionych przypadkach uznać za usprawiedliwiony fakt uchybienia terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy. W kontrolowanym postępowaniu organy zasadnie uznały, że do terminu z art. 73 ust. 5 ustawy nie odnoszą się zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określnym w art. 58 i 59 kpa. Nie rozważały jednak organy, czy w ogóle istnieje możliwość usprawiedliwienia faktu uchybienia tego terminu, skutkiem czego doszło do niewłaściwej wykładni powyższego przepisu. Skutkuje ona niezasadnym uznaniem, że możliwości takiej nie ma. Ponownie prowadząc postępowanie organy winny mieć na uwadze wyrażone wyżej stanowisko Sądu w kwestii braku należytego pouczenia skarżącego o konieczności zachowania terminu z art. 73 ust. 5 ustawy. Nadto winny organy ustalić rzeczywiste przyczyny uchybienia przez skarżącego 14-dniowemu terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy, w szczególności okoliczności związane z otrzymaniem przez skarżącego świadectwa pracy. Nie bez znaczenia w sprawie są nadto twierdzenia skarżącego o otrzymaniu z Urzędu Pracy informacji o konieczności posiadania przy rejestracji tego dokumentu. Ustaleń w tym zakresie winny organy dokonać za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. Po dokonaniu niezbędnych ustaleń wezmą organy pod uwagę stanowisko Sądu w kwestii możliwości usprawiedliwienia faktu uchybienia terminowi do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy w stanie faktycznym sprawy. Mając na uwadze rzeczywiste przyczyny tego uchybienia rozważą organy, czy można uznać za je usprawiedliwione okolicznościami wyjątkowymi i niezależnymi od skarżącego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie oraz przedstawione stanowisko Sądu co do charakteru terminu z art. 73 ust. 5 ustawy stanowić będą podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77 i 80 kpa, oraz z naruszeniem prawa materialnego - art. 73 ust. 5 i ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędną jego wykładnię, skarga podlegała uwzględnieniu. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) i art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji.