III SA/Kr 822/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2015r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił A. G. przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na fakt, że nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Organ I instancji ustalił, że tytuł do lokalu nr [...] położonego na os. Z w T posiada żona A. G. – J. G., jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej. W dniu 27 stycznia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Jako podstawę swojego wniosku A. G. wskazał art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. A. G. uważa, że posiada inny niż prawa własności tytuł prawny do używania lokalu, który przysługuje małżonkowi właściciela lokalu na podstawie art. 281 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem A. G. doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "tytułu prawnego" jest równoznaczne z pojęciem "własność lokalu". Tymczasem analiza tego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że każdy inny niż wymieniony w pkt 1-3 i 5 tego przepisu tytuł do lokalu mieszkalnego może – po spełnieniu pozostałych przewidzianych ustawą przesłanek – upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego. A. G. wskazał, że omawiany przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza zakresu pojęcia "tytuł prawny" wyłącznie do własności, najmu, podnajmu lub spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, ale w pkt 4 przyznaje prawo do dodatku innym osobom mającym "tytuł prawny do zajmowanego lokalu" – bez definiowania owego tytułu prawnego. W związku z powyższym A. G. stwierdził, że rzeczą organu było określenie znaczenia tego pojęcia w rozumieniu przedmiotowej ustawy w celu zastosowania jej przepisów do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem A. G., pozbawienie go dodatku mieszkaniowego poprzez nieuznanie tytułu prawnego do mieszkania jaki posiada narusza art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego znajdującego się w T na os. Z nr [...] posiada J. G. małżonka A. G. Natomiast A. G. posiada status lokatora uprawnionego do korzystania i używania przedmiotowego lokalu jako małżonka osoby posiadającej do niego tytuł prawny. Kolegium wskazało, że status lokatora przysługujący A. G. jest pochodną prawa właściciela, posiadającego tytuł prawny do lokalu - w tym przypadku jest nim J. G. Jednakże posiadanie statusu lokatora nie jest, zdaniem Kolegium, równoznaczne z posiadaniem jednego z tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium wskazało, że takim tytułem byłoby użyczenie przedmiotowego lokalu przez jego właściciela, o którym mowa w art. 710 Kodeksu cywilnego jednakże w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że w niniejszej sprawie umowa użyczenia została zawarta. Brak w aktach sprawy jakiejkolwiek umowy cywilnej, na podstawie której A. G. mógłby wywodzić tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, który to tytuł prawny nie jest pojęciem tożsamym z prawem do zamieszkiwania w lokalu przysługującym lokatorowi. Ponadto w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez J. G. swojemu mężowi A. G. do występowania w jej imieniu w celu uzyskania dodatku mieszkaniowego. Kolegium uznało zatem, że odmowa przyznania stronie dodatku mieszkaniowego z uwagi na fakt, że nie posiadała ona tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych była zasadna. Odnosząc się do treści wniosku A. G. Kolegium wyjaśniło, że powołany przez niego przepis art. 281 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przesądza o istnieniu po stronie małżonka właściciela lokalu mieszkalnego tytułu prawnego do tegoż lokalu. Regulacja art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma umożliwiać bowiem małżonkowi niemającemu praw do mieszkania korzystanie z niego łącznie z małżonkiem, który korzystanie z mieszkania opiera na tytule prawnym. Nie wyłącza ona prawa do mieszkania i praw do przedmiotów urządzenia domowego z majątku osobistego małżonka, który je nabył. Nie tworzy również wspólnego tytułu prawnego dla obojga małżonków do korzystania z przedmiotów takich praw. Ponadto Kolegium ustaliło również, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nie jest obarczona pozostałymi, kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wykazało bowiem, że pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa również nie są w niniejszej sprawie spełnione, albowiem przedmiotowa decyzja wydana została przez organ właściwy (pkt 1), nie została wydana bez podstawy prawnej (pkt 2), nie rozstrzyga sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (pkt 4), w dniu jej wydania była wykonalna (pkt 5), jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą (pkt 6), a także decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. G. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. Zdaniem A. G., dokonana przez Kolegium interpretacja art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest błędna i nieprzekonująca. A. G. wskazał, że analiza literalna tego przepisu wskazuje na użycie w nim dwóch pojęć: "prawa do mieszkania przysługującego jednemu małżonkowi" oraz "uprawnia do korzystania z tego mieszkania przez drugiego małżonka. Ustawodawca wyraźnie więc odróżnił "prawo do mieszkania" od "uprawnienia do korzystania z mieszkania". A. G. stwierdził, że "tytuł prawny do lokalu" oznacza tytuł samodzielny wynikający ze stosunku cywilnego - rzeczowego czy zobowiązaniowego, zaś "uprawnienie" z art. 281 Kro jest tytułem "rodzinno-prawnym", pochodnym i zależnym od istnienia związku małżeńskiego oraz ograniczonym wyłącznie do prawa do korzystania z mieszkania, do którego prawo ma drugi małżonek i "uprawnienie do korzystania z tego mieszkania". A. G. uważa, że skoro posiada tytuł "rodzinno-prawny" do korzystania z mieszkania żony, to należy uznać go za "inną osobę mającą tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. A. G. podniósł, że przepis ten ujmuje bardzo szeroko pojęcie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie ograniczając go wyłącznie do własności, najmu, podnajmu lub spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, lecz w punkcie 4 przyznaje prawo do dodatku innym osobom mającym "tytuł prawny do zajmowanego lokalu" - bez definiowania owego tytułu prawnego. Zdaniem A. G., tytułem jest inny niż prawo własności tytuł prawny do używania lokalu na podstawie art. 281 Kro, skoro ustawa wprost tytułu takiego do lokalu nie wyłączyła. Odnosząc się do twierdzenia SKO co do użyczenia przedmiotowego lokalu, o którym mowa w art. 710 Kodeksu cywilnego A. G. stwierdził, że posiada taką umowę ustną z żona od chwili zawarcia zawiązku małżeńskiego. W ocenie A. G., SKO w wydanej decyzji naruszyło również art. 2 (zasadę państwa prawa) i art. 32 Konstytucji RP (zasadę równości wobec prawa). Decyzją z dnia 18 maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 w związku z art. 157 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie podnosząc te same argumenty co w decyzji z dnia [...] 2015 r. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. G. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył swoje wcześniejsze argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podkreślił, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, który uprawnia go do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jest to "tytuł rodzinno prawny" wynikający z art. 281 Kro. Skarżący uważa zatem, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jego zdaniem, analiza całego przepisu art. 2 ust. 1 w/w ustawy pozwala stwierdzić, że każdy inny, niż wymieniony w pkt 1-3 i pkt 5, tytuł do lokalu mieszkalnego może, po spełnieniu pozostałych przewidzianych ustawą przesłanek, upoważniać do nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Tytułem tym może być również "tytuł rodzinno-prawny" do lokalu mieszkalnego, bowiem tytuł taki nie został wprost wyłączony przez ustawę. W opinii skarżącego, jeżeli tytułem prawnym jest "użyczenie mieszkania" z art. 710 Kc to przez analogię jest nim "tytuł rodzinno prawny" wynikający z art. 281 Kro i na jego podstawie można się ubiegać o dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w T przy os. Z, który jest własnością żony skarżącego J. G. i odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego, doszło również do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł, że wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdza się, że analiza całego przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy pozwala stwierdzić, że każdy inny, niż wymieniony w pkt 1-3 i pkt 5, tytuł do lokalu mieszkalnego może, po spełnieniu pozostałych przewidzianych ustawą przesłanek, upoważniać do nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Skarżący podkreślił, że posiada "tytuł rodzinno-prawny" na podstawie art. 281 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Skarżący uważa zatem, że jeżeli jest utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych odnośnie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych to pogląd odmienny organów administracji wypełnia treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. Natomiast organ wydając zaskarżoną decyzje pominął jednolite stanowisko sądów administracyjnych w spornej kwestii. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że kwestionowana decyzja organu l instancji dotknięta jest wadą nieważności określoną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo jednak zaistnienia w sprawie tych wszystkich okoliczności prawnych, SKO w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2015 r. nie stwierdziło tych okoliczności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zw. z art. 281, art. 23, art. 30 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, że skarżący posiada "tytuł rodzinno-prawny" wynikający z małżeństwa i niewątpliwie może się starać o dodatek mieszkaniowy podczas chwilowej nieobecności żony, a więc też naruszyło w/w przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, skarga A. G. jest nieuzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną stwierdzenia nieważności stanowi art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), który stanowi: "Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa." Należy zaznaczyć, że uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – w tym wypadku decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] następuje w przypadku stwierdzenia, że zachodzi przesłanka określona w jednym z przytoczonych wyżej punktów art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem i toczy się według przepisów art. 157 – 159 k.p.a. Mając na względzie podaną przez skarżącego przyczynę żądania stwierdzenia nieważności decyzji, jak słusznie podkreśliło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w formie decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak też stwierdziły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10 opubl. LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/0 opubl. LEX nr 746680). W szczególności, co należy zaznaczyć, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja może być uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak też stwierdziły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10 opubl. LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08 opubl. LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r. opubl. LEX nr 505307 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06 opubl. LEX nr 319171). W ślad za ustalonym w tym zakresie orzecznictwem sądownictwa administracyjnego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, iż został on naruszony w stopniu rażącym. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżący jako "rażące naruszenie prawa" przyjmuje nie naruszenie konkretnego przepisu, ale interpretację pojęcia "tytuł prawny", które występuje w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (na dzień wydania decyzji z dnia 5 lutego 2013 r.: Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) i stanowi: "Art. 2. 1. Dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny." Według skarżącego pojęcie "tytuł prawny" obejmuje także art. 281 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 583 z późn. zm.) Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.p.), który stanowi: "Art. 281. Jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Przepis ten stosuje się odpowiednio do przedmiotów urządzenia domowego." Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 281 k.r.o.p. wynika, że nie stanowi on wprost, że korzystanie przez jednego z małżonków w celu zaspokojenia potrzeb rodziny z mieszkania, do którego prawo przysługuje drugiemu małżonkowi jest tytułem prawnym, a tylko tak brzmiący przepis prawa mógłby wskazywać na jego naruszenie mające charakter rażący. Kwestia więc, czy takie korzystanie jest tytułem prawnym, jak chce tego skarżący, czy nie jest, jak wskazują to organy, jest wyłącznie kwestią interpretacji, która, co Sąd ponownie podkreśla, absolutnie nie może być oceniona jako rażące naruszenie prawa. Z powyższego względu Sąd kontrolujący sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie wyraża swego stanowiska w kwestii, czy korzystanie przez jednego z małżonków w celu zaspokojenia potrzeb rodziny z mieszkania, do którego prawo przysługuje drugiemu małżonkowi jest tytułem prawnym, czy nie jest, gdyż kwestia ta pozostaje poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa, a zatem Sąd - nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku.