III SA/Kr 826/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi małoletnich D. Z., O. Z., E. Z. działających przez przedstawiciela ustawowego S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r., nr [...] ustalające, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznane decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., znak: [...], wypłacone w okresie od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w łącznej kwocie 2000 zł. W podstawie materialno prawnej rozstrzygnięcia powołano: art. 2 pkt 7, art. 9, art. 10, art. 12, art. 15, art. 18, art. 20, 23, 24, art. 25, art. 29 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.). Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Organ l instancji uzasadniając decyzję z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...] wskazał, że w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych: D. Z., E. Z. oraz O. Z., przyznanych decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. (znak: [...]) w wysokości 500 zł miesięcznie na każde dziecko, alimenty na rzecz ww. wynosiły: 450,00 zł na rzecz D. Z., 400,00 zł na rzecz E. Z. oraz 400 zł na rzecz O. Z. A zatem, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznane decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. (nr [...]), wypłacone w okresie od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Od decyzji tej odwołanie złożyła S. S., działająca imieniem małoletnich: D. Z., O. Z., E. Z., zarzucając organowi: - naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zmianie wysokości świadczeń alimentacyjnych z datą wsteczną, a więc za miesiące wcześniejsze niż miesiąc, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów, tj. począwszy od dnia 1 lutego 2014 r., - naruszenie art. 24 ust. 1 ww. ustawy, poprzez zmianę decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w zakresie praw strony do świadczeń już przez nią otrzymanych, tj. w zakresie świadczeń za okres od lutego 2014 r. do września 2014 r. - naruszenie art. 10 ust. 1 ww. ustawy, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od lutego do września 2014 r., przysługują skarżącym w wysokości niższej od wysokości bieżąco ustalonych alimentów i niższej od kwoty 500 zł. Mając powyższe na uwadze odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Opisaną na wstępie, zaskarżoną do Sądu decyzją dnia 8 maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ww. rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, a podniesione w odwołaniu zarzuty za nie zasługujące na uwzględnienie. Ustalono, że w dniu [...] 2014 r. wydano decyzję (znak: [...]) o przyznaniu S. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: D. Z., E. Z. oraz O. Z. na okres od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...], alimenty od dnia 14 listopada 2013 r. na rzecz D. Z. wynoszą 450,00 zł miesięcznie, na rzecz E. Z. i O. Z. wynoszą po 400,00 zł miesięcznie na każde dziecko. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie miesiąca, w którym nastąpiła zmiana zasądzonych alimentów , jak również należy zwrócić uwagę na rolę samych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nawiązując w pierwszej kolejności do tej ostatniej kwestii Kolegium zaznaczyło, że o ile obowiązek alimentacyjny, w świetle art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej środków utrzymania i wychowania, to świadczenia z funduszu alimentacyjnego przekazywane w trybie wymienionej wyżej ustawy, służą wsparciu osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji. Z treści art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że przyznane na mocy przepisów ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, z którą to regulacją współgra art. 18 ust. 1 tej samej ustawy zgodnie z którym prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, przy czym odpowiedni wniosek złożyć może wyłącznie osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy, który do wniosku dołączyć musi między innymi odpis prawomocnego orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem (art. 15 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy). Z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 ustawy powiązane zostały sformułowane w art. 29 zasady aktualizacji wysokości świadczeń w sytuacji zmiany wysokości alimentów. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy, zmiany wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonywane są od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. W przedmiotowej sprawie zmiana wysokości zasądzonych alimentów nastąpiła na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...], będącego nowym tytułem wykonawczym. Sąd ustalając wysokość alimentów zasądził je z datą wsteczną, nadając jednocześnie wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności. Zmiana wysokości świadczeń alimentacyjnych nie nastąpiła, więc 11 grudnia 2014 r. tj. z dniem wydania wyroku przez Sąd Okręgowy, oddalającym apelację S. S. Skoro alimenty zostały zasądzone od 14 listopada 2013 r., co oznacza, że w całym okresie zasiłkowym, na jaki zostały przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, począwszy od lutego 2014 r., wysokość alimentów była niższa aniżeli świadczenia przyznane decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]. W tym miejscu SKO podkreśliło, że wysokość miesięcznego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacanego przez organ administracji publicznej powiązana jest z wysokością kwoty, jaką zobowiązany do alimentów uiszczałyby na rzecz osoby uprawnionej, gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie. W przedmiotowej sprawie zobowiązany do alimentów uiszczałby na rzecz D. Z. kwotę 450,00 zł miesięcznie, na rzecz E. Z. i O. Z. kwotę po 400,00 zł miesięcznie na każde dziecko począwszy od dnia 14 listopada 2013 r. Skutkiem tego, wypłacone w okresie od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi w łącznej kwocie 2000 zł. W dalszej części uzasadnienia szczegółowo przedstawiono sposób wyliczenia ww. kwoty. Powołując się na art. 29 ust. 2 i art. 23 ww. ustawy wskazano, że S. S. jest zobowiązana do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 2000 zł bez odsetek ustawowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła S. S., która zarzuciła organom: - naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż dopuszczalna jest zmiana wysokości świadczeń alimentacyjnych z datą wsteczną, a wiec za miesiące wcześniejsze niż miesiąc, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów, tj. począwszy od dnia 1 lutego 2014 r., czego skutkiem było utrzymane w mocy decyzji organu l instancji, - naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że dopuszczalna jest zmiana decyzji administracyjnej, przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w zakresie praw strony do świadczeń już przez nią otrzymanych, tj. w zakresie świadczeń za okres od lutego do września 2014 r., czego skutkiem było utrzymane w mocy decyzji organu l instancji, - naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na bezzasadnym przyjęciu, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od lutego do września 2014 r. przysługują skarżącym w wysokości niższej od wysokości bieżąco ustalonych alimentów i niższej od kwoty 500 zł, czego skutkiem było utrzymane w mocy decyzji organu l instancji. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO raz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w tym postępowaniu administracyjnym decyzji stanowiły przepisy: art. 23, art. 24 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn., Dz. U. z 2012, poz. 1228 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). W świetle art. 23 ust. 1 osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zmiana decyzji na korzyść osoby uprawnionej nie wymaga jej zgody (ust. 2 tego artykułu). Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 1 ustawy zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Zgodnie z ust. 2 art. 29 ustawy, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek . Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. W przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek . Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio (ust. 3 art. 29 ustawy). W przypadku podniesienia wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się wyrównania za okres, o którym mowa w ust. 2 (ust. 4 art. 29 ustawy). W ocenie Sądu wydane w niniejszym postępowaniu kontrolowane decyzje – zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - są nieprawidłowe. W świetle bowiem art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów prawo do świadczeń z funduszu ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego. Osoba uprawniona do wniosku dołączyć musi między innymi odpis prawomocnego orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty itd., jak to stanowi art. 15 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że zmianą w rozumieniu wskazanego wyżej art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest tytuł wykonawczy, zaś dniem zmiany, dzień, w którym możliwe było wystawienie tytułu wykonawczego. W tym przypadku tym tytułem wykonawczym było najpierw postanowienie o zabezpieczeniu, a następnie wyrok Sądu Rejonowego z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...], któremu nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności. Dniem zatem zmiany w tym wypadku, w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy, był dzień - 12 sierpnia 2014 r. W takim razie nie wystąpiła ona z całą pewnością w dacie wydawania decyzji przyznającej świadczenia, tj. w dniu 13 marca 2014 r., lecz w okresie pobierania świadczenia - w okresie świadczeniowym - skoro ten trwał od dnia 1 lutego 2014 do dnia 30 września 2014 r. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ, co najwyżej mógł rozważać, czy nie doszło do nienależnego pobrania świadczenia w okresie od dnia 12 sierpnia 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. Zauważyć jednakże należy, że wykładnia art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowiącego instrument eliminowania decyzji wywierającej określone skutki prawne, prowadzi do zgoła odmiennych wniosków, niż to stwierdziły orzekające organy. Wykładnia art. 24 ust. 1 ustawy wskazuje, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Decyzja weryfikująca z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej to świadczenie (por. m. in. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1173/13, LEX nr 1513895 i WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 908/14, LEX nr 1752712). Przepis ten w ogóle nie mógł mieć więc zastosowania, bo okres świadczeniowy się skończył, a świadczenia skarżącej wypłacono. Zastosowanie miał więc tylko art. 23 ust. 1 ustawy. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że stwierdzenie pobrania świadczenia nienależnie wymaga wykazania stanu świadomości skarżącej w okresie od dnia 12 sierpnia 20014 r. do dnia 30 września 2014 r. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy poczyniły nieprawidłowe ustalenia okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, naruszając artykuły 7, 77 i 80 k.p.a., które były wynikiem nieprawidłowej wykładni materialnoprawnych przepisów artykułów: 23, 24 i 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.