III SA/Kr 833/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skarg K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z dnia 20 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. A. Kancelaria Adwokacka [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 24 lit. c, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 11 a, art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 kpa oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2005r), ustalił K. T. kwotę nienależnie pobranego świadczenia w formie: - zasiłku rodzinnego w łącznej kwocie 86 zł w okresie od 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006r.; - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w łącznej kwocie 340 zł w okresie od 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. Ponadto Burmistrz ustalił kwotę ustawowych odsetek w wysokości: 182 zł i wskazał, że łączną kwotę 608 zł należy uiścić w terminie do 28 lutego 2010r. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że decyzją z dnia [...] 2005r. przyznał K. T. świadczenie w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko M. T. w okresie od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. Organ zaznaczył, iż w pouczeniu powyższej decyzji znajdowała się informacja, iż w związku z art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 w/w ustawy, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż strona nie zgłosiła uzyskanego w 2006 roku dochodu. Wobec powyższego w dniu 10 grudnia 2009r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania w dniu 11 stycznia 2010r. K. T. dostarczyła świadectwo pracy z zakładu pracy A, z którego treści wynika, że była zatrudniona w tym zakładzie pracy w okresie od 23 maja 2006r. do 29 lutego 2008r. Dysponując świadectwem, pracy organ l instancji pismem z dnia 13 stycznia 2010r. wystosował pismo do zakładu pracy w celu uzyskania informacji o wysokości dochodu netto za pierwszy pełny przepracowany miesiąc kalendarzowy, tj. czerwiec 2006r. W dniu 19 stycznia 2010r. wpłynęło zaświadczenie z firmy A informujące, że dochód netto K. T. z miesiąca czerwiec 2006r., czyli pierwszego pełnego przepracowanego miesiąca, wyniósł 730 zł. Mając na uwadze powyższe, organ l instancji ponownie przeliczył dochód strony, uwzględniając dochód uzyskany w czerwcu 2006r. w wysokości 730 zł i ustalił, że kwota kryterium dochodowego została przekroczona o 152,28 zł. W zaistniałej sytuacji organ l instancji stwierdził, iż w okresie od 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. brak było przesłanek do wypłaty świadczeń. Zatem kwota zasiłku rodzinnego wraz dodatkami wypłacona w powyższym okresie powinna być zwrócona wraz z ustawowymi odsetkami jako świadczenie nienależnie pobrane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. T., kwestionując zasadność żądania zwrotu przez organ l instancji świadczeń wskazanych w zaskarżonej decyzji. Strona wyjaśniła, że na podstawie tych samych danych o dochodach z Urzędu Skarbowego został jej przyznany zasiłek rodzinny na następny rok, tj. od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. Odwołująca się oświadczyła również, że nieprawdą jest, iż nie wniosła żadnych uwag do zaskarżonej decyzji, ponieważ słownie poinformowała Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, iż będzie się odwoływała od powyższej decyzji. Strona wniosła o uchylenie decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 25, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 10, art. 61 § 4, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium decyzja organu l instancji była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że osoba, która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kolegium wskazało, że z pisma spółki A z dnia 18 stycznia 2010r. wnika, iż K. T. była zatrudniona w tej spółce w okresie od 23 maja 2006r. do 29 lutego 2008 r. na stanowisku: montażystka. W pierwszym pełnym przepracowanym miesiącu, tj. czerwcu 2006r. otrzymała wynagrodzenie w wysokości 730,02 zł netto. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] 2005r. strona w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, była obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Zdaniem Kolegium podjęcie przez K. T. zatrudnienia było sytuacją, którą niezwłocznie należało zgłosić w organie wypłacającym świadczenie. Kolegium poddało kontroli wyliczenia organu l instancji i stwierdziło, iż są one prawidłowe. Mianowicie do dochodu, który K. T. uzyskała w 2004r. (był on podstawą przyznania zasiłku w okresie zasiłkowym 2005/2006), należało doliczyć dochód uzyskany w trakcie wypłaty zasiłku rodzinnego (od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r.), czyli z czerwca 2006r. za pełny pierwszy przepracowany miesiąc po uzyskaniu zatrudnienia w dniu 23 maja 2006r. Z zaświadczenia wynika, iż była to kwota 730,02 zł. Tak więc do średniego miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w 2004 r. należało doliczyć wskazaną powyższej kwotę (582,50 + 730,02), co dało sumę 1.312,56 zł. Kwota ta stanowiła miesięczny dochód K. T. w okresie od 1 czerwca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. W przeliczeniu na jedną osobę dochód wynosił 656,28 zł i był wyższy od ustawowego kryterium dochodowego (504,00 zł) o 152,26 zł. W związku z tym zgodnie z paragrafem 18 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne od dnia 1 lipca 2006 r. świadczenia, które były wypłacone, mimo zaistniałej przesłanki wstrzymania wypłaty, były świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegały zwrotowi do organu właściwego. Skargę na decyzję SKO wniosła K. T., twierdząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że w sprawie o sygn. akt l OSK 1842/07 zapadło rozstrzygnięcie, które może stanowić precedens w sprawach podobnych do niniejszej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 22 października 2010r. ustanowił dla skarżącej pełnomocnika z urzędu. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 6 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy w związku z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy, poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 5 ust. 1 ustawy, definiując podmioty uprawnione do zasiłku rodzinnego. Pełnomocnik wskazał, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, natomiast organy błędnie obliczyły, że dochód rodziny skarżącej przekroczył w okresie od 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. kryterium dochodowe o 152,28 zł. Organy oparły swoje obliczenia na § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którymi w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowiącego podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba ta otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Organy w ten sposób doliczyły do dochodu dwuosobowej rodziny skarżącej za 2004 r. (w wysokości 582, 50 zł), dochód w kwocie 730,02 zł uzyskany przez K. T. w okresie od i czerwca do 31 sierpnia 2006 r. z tytułu podjęcia pracy w spółce A. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy. Dlatego do dochodów za 2004 r. nie powinno doliczać się dochodu dochodów osiągniętych w okresie późniejszym, co zauważył także NSA w wyroku z dnia 30 października 2008r. (sygn. akt l OSK 1842/07), uznając przepisy rozporządzenia za pozostające w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy, a tym samym wykraczające poza ustawową delegację i z tych powodów niewiążące. Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, iż skarżąca pobierając świadczenia, była pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych. Tymczasem skarżąca była przekonana, iż skoro Urząd Skarbowy dysponuje informacjami o jej dochodach, to są one automatycznie przekazywane organom pomocy społecznej, a skoro organy dysponując powyższymi informacjami nie odebrały jej świadczeń rodzinnych, to te świadczenia są jej należne. Na wiarygodność powyższych twierdzeń Skarżącej wskazuje także jej postępowanie, a mianowicie złożenie w dniu 10 grudnia 2010r. wniosku o świadczenie pielęgnacyjne wraz z odpowiednią dokumentacją. Gdyby zaś skarżąca wiedziała, iż pobierane przez nią świadczenie rodzinne jest nienależne, to z pewnością nie zgłosiłaby wniosku o przyznanie jej w tym samym urzędzie innego świadczenia, do którego dołączyła informację o uzyskiwanych dochodach. Pełnomocnik podniósł także naruszenie art. 30 ust. 3 i 5 ustawy, z których wynika, iż wydaje się dwie odrębne decyzje, pierwszą w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, po której uprawomocnieniu się można dopiero wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Na koniec pełnomocnik skarżącej wskazał, że wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z faktu, iż utrzymuje ona w mocy decyzję organu l instancji nakazującą zwrot nienależnie pobranego świadczenia, pomimo braku uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której te świadczenia przyznano. Tymczasem, jak wynika z wyroków NSA (l OSK 1390/10 oraz l OSK 1393/10) warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej te świadczenia. Sąd postanowił sprawę niniejszą połączyć ze sprawą III SA/Kr 284/11 i rozpoznać obydwie sprawy pod sygn. III SA/Kr 833/10, albowiem przedmiotem postępowania sądowego w sprawie III SA/Kr 284/11 jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia za okres objęty decyzją zaskarżoną w sprawie niniejszej, tj. od 1 lipca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. Sprawy powyższe pozostają zatem ze sobą w związku. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2010r. nr: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz na podstawie art. 61 § 1 i 4 i art. 104 kpa, odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w łącznej kwocie 426,00 zł. oraz kwoty ustawowych odsetek ustalonych w decyzji nr [...] z dnia [...] 2010r. Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy przyznał K. T. świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku na córkę M. T. Burmistrz wskazał, że w pouczeniu tej decyzji znajdowała się informacja, iż w związku z art. 25 w/w ustawy w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Na skutek ujawnienia w toku kolejnego postępowania z wniosku K. T. (w przedmiocie przyznania świadczenia A w okresie od 23 maja 2006r. do 29 lutego 2008r., co wynikało z przedstawionego świadectwa pracy. Burmistrz Miasta i Gminy wszczął postępowanie, w wyniku którego decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...], ustalił kwotę nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. w łącznej kwocie 426 zł. K. T. wniosła odwołanie od tej decyzji, lecz SKO utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W dniu 10 sierpnia 2010r. K. T. wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wniosek swój motywowała trudną sytuacją materialną i rodzinną. Burmistrz podał, że z ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego wynikało, iż K. T. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, sprawuje opiekę nad matką i z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł na miesiąc. Źródłem dochodu strony jest również renta rodzinna w wysokości 625,29 zł oraz świadczenia rodzinne przyznane na córkę M. T. w łącznej kwocie 261 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny wyniósł 1406,29 zł, zaś obciążenia finansowe związane z utrzymaniem domu wynosiły ok. 230 zł miesięcznie. Ustalono, że K. T. i jej rodzina sporadycznie korzysta z pomocy finansowej MOPS, gdyż dochód przekracza kryterium określone w ustawie o pomocy społecznej. W ocenie organu opisana sytuacja bytowa K. T. umożliwiała spłatę zadłużenia i dlatego nie zachodziły szczególne okoliczności uniemożliwiające spłatę zadłużenia, co jest niezbędną przesłanką z art. 30 ust. 9 ustawy. Należało więc odmówić umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. W odwołaniu od powyższej decyzji K. T., zakwestionowała ustalenia dotyczące jej sytuacji materialnej. Podała, że tylko ostatnia dopłata do prądu wyniosła 540 zł, zaś co miesiąc opłata wynosi 22 zł, a trzeba również opłacić wodę, gaz, węgiel, drewno oraz telefon. Odwołująca się podkreśliła, że duże wydatki wiążą się również z finansowaniem edukacji jej córki, w tym niezbędnych pomocy szkolnych i dojazdów do szkoły. Zdaniem odwołującej się powodem umorzenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych może być zdarzenie losowe powodujące niemożność spłaty zobowiązania, a za takie należało uznać zalanie jej domu podczas powodzi, przez co odwołująca się poniosła duże straty, a nie uzyskała żadnej pomocy na ich naprawienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 grudnia 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Kolegium wskazało, iż odwołująca wnosiła o umorzenie kwoty 608 zł, zaś zaskarżoną decyzją organ odmówił umorzenia kwoty 426 zł. Organ l instancji nie wyjaśnił skąd wynika kwota 426 zł, bowiem zobowiązanie z tytułu świadczeń nienależnie pobranych wynosiło 608 zł. W uzasadnieniu organ nie wyjaśnił, czy kwota 426 zł wynikała z częściowego umorzenia należności, czy była to po prostu pomyłka organu. W ocenie Kolegium była to wada powodująca konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, który powinien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić wysokość zadłużenia K. T., a następnie przeanalizować sytuację finansową i rodzinną strony i ocenić, czy jest w stanie zwrócić nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła K. T. W uzasadnieniu skargi ponownie szczegółowo przedstawiła swoją sytuację rodzinną i materialną, która w jej ocenie uzasadnia umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę -do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonych decyzji z uwzględnieniem powyższych zasad, prowadzi do uznania, że skargi należało uznać za uzasadnione. Kwestie ustalenia, iż świadczenie rodzinne jest świadczeniem nienależnie pobranym, oraz zwrotu takiego świadczenia reguluje art. 30 u.ś.r., którego ust. 1 i 2 w dacie wydania zaskarżonej decyzji posiadały następujące brzmienie: 1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Decyzją z dnia [...] 2005 r. [...] Burmistrz Miasta i Gminy przyznał skarżącej K. T. świadczenie rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego, oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., oraz jednorazowy dodatek do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na córkę M. T. Zaskarżoną zaś decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą kwotę nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego, oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 lipca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r., oraz nakazującą jej zwrot. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postępowanie zakończone wydanie zaskarżonej decyzji administracyjne zostało wszczęte z urzędu 10 grudnia 2009 r. (k. 86 akt adm.). a materiał dowodowy na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie stanowiły : świadectwo pracy K. T. z zakładu pracy A i informacja tegoż zakładu pracy o wysokości dochodu netto za pierwszy pełny przepracowany miesiąc kalendarzowy tj. za czerwiec 2006 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie to zostało przyznane. W sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują równocześnie dwie decyzje: decyzja przyznająca świadczenie, oraz decyzja ustalająca świadczenie przyznane taką decyzją za nienależnie pobrane i nakazująca jego zwrot, oczywiste jest, że są to decyzje sprzeczne ze sobą (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2010r. II SA/Łd 349/10, LEX nr 674666, WSA w Bydgoszczy z dnia 10 października 2007 r. II SA/Bd 613/07, LEX nr 416809, WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., l SA/Wa 331/05, LEX nr 187405). W niniejszej sprawie w obrocie pozostaje decyzja przyznająca świadczenie w postaci zasiłku rodzinnego, oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy dnia [...] 2005 r. .nr [...], jak i zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranego świadczenia i nakazującą jego zwrot. Stan taki jest sprzeczny z treścią art. 30 ust. 1 u.ś.r , gdyż aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane i nakazać jego zwrot, należy ostatecznie wyeliminować z obrotu prawnego decyzję świadczenie to przyznającą. Wyeliminowanie to może nastąpić w dwojaki sposób : albo w drodze wznowienia postępowania z przyczyn mających za podstawę art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, albo na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Jednak uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie może nastąpić z mocą wsteczną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. l OSK 535/08, LEX nr 499576, WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. IV SA/Wr 89/08, LEX nr 501798). W stanie prawnym niniejszej sprawy, w sytuacji, kiedy świadczenie rodzinne zostało przyznane skarżącej na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. przepis ten nie mógłby mieć więc zastosowania. Kolejną kwestią wymagającą omówienia jest sposób wyliczenia wysokości dochodu, decydującej zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane przez skarżącą. Chociaż ani organ odwoławczy, ani organ pierwszej instancji nie wskazały jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (organ pierwszej instancji powołał się ogólnie na rozporządzenie), to z treści uzasadnień organów wynika, że wyliczenie kwoty, której wysokość zadecydowała o uznaniu pobranego przez skarżącą świadczenia za pobrane nienależnie nastąpiło w oparciu o tenże przepis i stało się zasadniczym motywem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Należy więc przede wszystkim podkreślić, że podstawą obliczania dochodu rodziny jest - zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględnia się także, na podstawie art. 5 ust. 4 i ust. 4a dochód utracony i dochód uzyskany, które ustala się (w przypadku utraty dochodu na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2), na podstawie dochodu rodziny - odpowiednio - pomniejszonego lub powiększonego o utracony lub o uzyskany dochód. Definicję utraty i uzyskania dochodu zawiera przepis art. 3 pkt. 23 i 24, który enumeratywnie wymienia źródła dochodu, których utrata lub uzyskanie mają wpływ na ustalenie wysokości dochodu decydującego o uzyskaniu prawa do świadczenia. Natomiast § 18 ust 1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rod, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Obliczenie wysokości dochodu, który w przypadku skarżącej zadecydował o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, a następnie o ustaleniu, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie i nakazaniu jego zwrotu nastąpiło w sposób polegający na dodaniu przez organy kwoty wynagrodzenia za pracę uzyskanego przez skarżącą w czerwcu 2006 r. (pierwszy pełny przepracowany miesiąc po uzyskaniu zatrudnienia), tj. 730,02 złotych, do przeciętnego miesięcznego dochodu w rodzinie uzyskanego w 2004 roku, co dało w przeliczeniu na osobę kwotę 656,28 złotych, a więc przewyższającą kwotę uprawniającą do przyznania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego. Organ pierwszej instancji nieprecyzyjnie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.ś.r., czego nie dostrzegło SKO. W stanie faktycznym sprawy podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić art. 5 ust. 4a ustawy a nie art. 5 ust. 1 i 2. W dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie dochód rodziny ustalony był prawidłowo, gdyż w tej dacie skarżąca nie miała innego źródła dochodu niż wykazane we wniosku o przyznanie świadczenia. Dochód ten uzyskała dopiero z dniem podjęcia zatrudnienia w firmie A tj z dniem 23 maja 2006 r. a więc w trakcie pobierania świadczenia. Dochód z tytułu zatrudnienia jest więc dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 5 ust. 4a u.ś.r. Wskazać należy, że kwestia prawidłowego stosowania przez organy administracyjne przepisów art. 3 pkt. 2, pkt. 23 i pkt. 24, art. 5 ust. 4 i 4a,. ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z § 18 rozporządzenia była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Na uwagę zasługują w szczególności te rozstrzygnięcia, które opowiadają się za stosowaniem § 18 ust 1 rozporządzenia nie w jego dosłownym brzmieniu, ale w sposób uwzględniający przede wszystkim reguły wynikające z przepisów ustawy, z uwzględnieniem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. l tak w wyroku z 9 grudnia 2010 r. l OSKJ 1321/10 (LEX nr 744973) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:."Błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis §18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) w jego dosłownym brzmieniu. Stosując przepis §18 ust. 1 ww. rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z u. ś. r. oznaczałby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałaby nie wielkości określone w u.ś.r., lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia §18 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści przepisu §18 ust. 1 ww. rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej"' Taki też pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r. l OSK 351/09 (nietezowany, LEX nr 573275), w którym Sąd wskazał, że : "sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy (§18 rozporządzenia) oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu." Na taki też sposób obliczenia dochodu z uwzględnieniem § 18 rozporządzenia wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 366/08(LEX nr 504652). Pogląd ten podziela sąd w niniejszej sprawie. Natomiast np. w wyrokach WSA Poznaniu z 23 lipca 2009 r. II SA/Po 91/09 (LEX nr 553182) i WSA w Warszawie z 7 września 2010 r. l SA/Wa 1235/10 sądy uznały, że § 18 rozporządzenia wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego i nie jest przepisem powszechnie obowiązującym, ponieważ jest niezgodny z art. 3 pkt. 2 Ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszej grupy przytoczonych wyżej poglądów, co upoważnia do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 3 pkt 2 , art. 5 ust. 4a Ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, przez błędną ich wykładnię. Skoro zaskarżona decyzja już z powyższych przyczyn nie odpowiada prawu, przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do dalszych zarzutów, dotyczących zasadności przypisania przez organy istnienia po stronie skarżącej świadomości pobrania świadczenia w sposób nienależny. Jak wynika z powyższego decyzja SKO z dnia 17 maja 2010 r. [...] oraz decyzja ja poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 30 ust. 1, art. 3 pkt. 2, pkt. 23, art. 5 ust. 4a Ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne mającym wpływ na wynik sprawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uznającej pobrane przez skarżącą świadczenia za pobrane nienależnie powoduje, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stało się bezprzedmiotowe. Konsekwencją takiego stanu jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zapadłych w przedmiocie umorzenia przez organ kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Skoro wyeliminowana została decyzja ostateczna zobowiązująca skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, bezprzedmiotowe jest postępowanie administracyjne dotyczące umorzenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Nie istnieje bowiem po stronie skarżącej obowiązek zwrotu kwoty ustalonej decyzją SKO z dnia 17 maja 2010 r. Niezależnie od tej okoliczności decyzja Kolegium w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym ich uchylenie. Jak wynika z art. 15, art. 138 kpa w zw. z art. 140 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest rozpatrywana i rozstrzygana dwukrotnie. Organ odwoławczy nie pełni więc roli organu kontrolnego w stosunku do organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę. Uchylenie zaskarżonej decyzji instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uzasadnione jest tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ drugiej instancji dysponuje możliwością uzupełnienia postępowania dowodowego we własnym zakresie, albo za pośrednictwem organu pierwszej instancji, która to możliwość wynika z art. 136 kpa. Nadto konieczność uzupełnienia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winna w sposób niewątpliwy i jasny wynikać z treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej. Stwierdzić należy, że decyzja wydana przez SKO, uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji wymogów tych nie spełnia. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej, stwierdzając jedynie, że kwota, której umorzenia odmówił organ pierwszej instancji nie jest zgodna z kwota, o której mowa we wniosku skarżącej. Nie wynika również z uzasadnienia SKO, czy istotnie wyjaśnienie tej kwestii wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Dlatego uznać należało, że wady te miały wpływ na treść rozstrzygnięcia SKO. Uchyleniu podlega także decyzja poprzedzająca decyzje zaskarżoną. Z niewiadomych przyczyn nie zawiera ona rozstrzygnięcia co do kwoty , o której umorzenie wnosiła skarżąca. Odmowa organu dotyczy kwoty niezgodnej z wnioskiem skarżącej, a uzasadnienie decyzji nie jest kompletne, ponieważ nie wyjaśnię powodu tak podjętego rozstrzygnięcia. Zawiera więc brak powodujący, że decyzja ta częściowo uchyla się spod kontroli sądowej. Art. 104 § 2 kpa stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W istocie organ nie orzekł o całości wniosku skarżącej, co stanowi naruszenie powyższej zasady. Decyzje wydane w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń naruszają więc art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa, oraz art. 104 § 2 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie nienależnie pobranych przez skarżąca świadczeń rodzinnych organy winny brać pod uwagę wykładnię przepisów art. 3 pkt. 2 , 23, art. 5 ust. 4a ustawy i § 18 rozporządzenia przedstawioną wyżej przez sąd i dopiero w zależności od wysokości tak wyliczonego dochodu stwierdzić, czy nastąpiło przekroczenie progu dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia przez skarżącą. W zależności od wyniku tego postępowania, przy ewentualnym rozpoznawaniu wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia postępowanie przeprowadzić z poszanowaniem naruszonych przepisów kpa, decydujących o obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, oraz o treści art. 138 § 2 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 250 ustawy.