III SA/Kr 836/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Maria Zawadzka Sędziowie: S WSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia częściowej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 marca 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza z dnia [...] 2020 r. ustalającej od 1 listopada 2020 r. K. P. (dalej: "skarżąca") częściową opłatę w wysokości 173,66 zł miesięcznie za pobyt syna A. S. w Domu Pomocy Społecznej w M oraz zobowiązującej skarżącą do wnoszenia kwoty 173,66 zł miesięcznie na konto Gminy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 2 pkt 1, ust. 2d, ust. 2f, ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 października 2020 r. do skarżącej zostało skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wnoszeniu odpłatności za pobyt syna A. S. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w M. W zawiadomieniu wskazano, że w wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe razem z mężem, a na dochód małżonków składa się świadczenie emerytalne skarżącej w wysokości 1686,80 zł, świadczenie emerytalne męża skarżącej w wysokości 1828,52 zł miesięcznie, co oznacza, że dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ podniósł, że w wywiadzie środowiskowym skarżąca oświadczyła, że nie poniesie opłat za pobyt syna w DPS, a zatem konieczne jest wydanie decyzji w tej kwestii. Decyzją z dnia [...] 2020 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy ustalono skarżącej od dnia 1 listopada 2020 r. częściową opłatę za pobyt syna A. S. w Domu Pomocy Społecznej w M oraz zobowiązano skarżącą do wnoszenia kwoty 173,66 zł miesięcznie na konto Gminy. W uzasadnieniu organ wskazał, że syn skarżącej został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w M na mocy decyzji z dnia [...] 2013 r. Na mocy decyzji z dnia [...] 2020 r. ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 451,50 zł stanowiącą 70% posiadanego dochodu. Organ podniósł, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w DPS ustala się proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej wnoszenia. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty z dnia 27 lutego 2020 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej działających na obszarze Powiatu [...] wynosi 4084, 69 zł. Opłata wnoszona przez syna skarżącej wynosi 451,50 zł, tj. 70% osiąganego dochodu. Różnica pomiędzy składnikami wynosząca 3633,19 złotych podzielona proporcjonalnie przez liczbę dwóch osób zobowiązanych do ich uiszczenia daje kwotę 1815,60 zł, a w rezultacie nadwyżka dochodu skarżącej stanowi 173, 66 zł. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że decyzja została wydana bez należytego i dostatecznego zbadania sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej oraz męża skarżącej. Organ nie uwzględnił w swoich ustaleniach kosztów utrzymania, które ponosi skarżąca, kosztów lekarstw i leczenia. Skarżąca podniosła, że miesięczne koszty utrzymania rodziny wynoszą 3515, 04 zł (leki, opał, woda, media, rehabilitacja, energia elektryczna, żywność, chemia gospodarcza). Mąż skarżącej jest po operacji gruczołu krokowego oraz cierpi na przewlekłe bóle stawów. Skarżąca ma liczne choroby przewlekłe i wymaga stałej opieki, pielęgnacji oraz leków. Decyzją z dnia 4 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo obliczył opłatę za pobyt w DPS syna skarżącej. Równocześnie Kolegium podniosło, że dostrzega trudną sytuację, w której znajduje się skarżącą, jednakże zwolnienie z obowiązku opłaty jest możliwe dopiero w sytuacji uprzedniego ustalenia obowiązku w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła, że przed wydaniem decyzji organ nie zaproponował warunków ugody, które strona mogłaby rozważyć, nie doręczono również decyzji, z której wynikałoby w jakiej wysokości opłatę za pobyt w DPS uiszczać ma syn skarżącej. Skarżąca podniosła, że według wiedzy skarżącej syn jest żonaty, a organ nie ustalił tej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. W oparciu o podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie z ust. 2 średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca: 1) w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 3) w regionalnym domu pomocy społecznej - ustala marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. 4. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W świetle art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Mając na względzie treść powyższych przepisów, należy wskazać, że ustawodawca jednoznacznie określił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie kręgu krewnych osoby umieszczonej w DPS. Organ powinien ustalić w szczególności: czy taka osoba pozostaje w związku małżeńskim, czy posiada dzieci, innych zstępnych oraz wstępnych. Tymczasem, z treści zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika aby organy podjęły jakiekolwiek działania zamierzające do ustalenia czy syn skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, czy posiada dzieci, czy innych zstępnych. Jest to szczególnie istotne w świetle art. 61 ust. 1 u.p.s., który wyraźnie określa, że obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w DPS w pierwszej kolejności obciąża małżonka i zstępnych przed wstępnymi. Co więcej, w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualnego kosztu utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokości opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej, jej aktualnej sytuacji dochodowej oraz sytuacji dochodowej osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., I OSK 323/19, CBO). Tymczasem, organy I i II instancji ustaliły jedynie sytuację majątkową skarżącej i jej małżonka. W aktach sprawy brak jest decyzji określającej wysokość odpłatności za pobyt w DPS A. S., brak jest również jakichkolwiek informacji o jego aktualnej sytuacji majątkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ ustalając w drodze decyzji opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej ma powinność zarówno określenia kręgu osób zobowiązanych do pokrycia pozostałej części opłaty, jak i ustalenia warunków finansowo-majątkowych tychże osób, pozwalających na stwierdzenie, czy w świetle ww. wymogów, są one wystarczające do obciążenia tych osób stosownymi opłatami. W przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 23 lipca 2021 r., I OSK 3039/19, CBOSA). Podkreślić należy, że organ nie może arbitralnie dokonać wyboru spośród zstępnych osoby, którą stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych. W ocenie Sądu organy nie podjęły działań zmierzających do zawarcia ze skarżącą umowy regulującej zasady odpłatności za pobyt syna skarżącej w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W oparciu o informację zawartą w wywiadzie środowiskowym, w którym skarżąca wskazała, że nie poniesienie opłat za pobyt syna w DPS, przyjęły, że skarżąca odmawia zawarcia umowy regulującej zasady odpłatności. W ocenie Sądu, stwierdzenie takie cechuje się dowolnością, organ powinien wezwać skarżącą do złożenia oświadczenia czy wyraża wolę zawarcia umowy regulującej zasady ponoszenia opłat za pobyt syna w domu pomocy społecznej, a dopiero w przypadku wyraźnej odmowy wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w świetle którego, jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności wydania decyzji konkretyzującej wysokość opłaty od skierowania do osób potencjalnie zobowiązanych do jej wnoszenia oferty zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to jednak w toku postępowania obowiązkiem organu jest co najmniej pouczenie strony o możliwości zawarcia powyższej umowy, jak również o skutkach jej braku i przedstawienie propozycji zawarcia takiej umowy (tak wyrok WSA w Łodzi z 18 czerwca 2021 r., II SA/Łd 735/20, CBOSA). Dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności (tak wyrok WSA w Łodzi z 18.04.2019 r., II SA/Łd 1129/18). Zasadnie organ II instancji wskazał, że w niniejszym postępowaniu brak jest możliwości orzekania o zwolnieniu z obowiązku uiszczania opłaty. Kwestia zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter odrębny i powinna stanowić przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Dopiero po ustaleniu opłaty w określonej wysokości możliwe jest rozpoznanie wniosku o zwolnienie (tak słusznie m. in. WSA w Białymstoku, wyrok z 9.11.2021 r., II SA/Bk 724/21, CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt A. S. w domu pomocy społecznej, w szczególności czy pozostaje w związku małżeńskim, czy posiada zstępnych i w zależności od dokonanych ustaleń przeprowadzi dalsze postępowanie zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.