III SA/Kr 843/21

|Sygn. akt III SA/Kr 843/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 3 grudnia 2021 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, Nr LIII/380/18 Rady Miejskiej Dobczycach z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy i Miasta, Dobczyce miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, , , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., Prokurator Okręgowy w Krakowie (dalej: Prokurator) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której domagała się uchylenia uchwały Rady Miejskiej Dobczycach (dalej: Rada Miejska) z dnia 18 lipca 2018 r., nr LIII/380/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy i Miasta Dobczyce miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, art. 5 i art. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "rozporządzenie") polegające na ustaleniu w § 1, § 2 i § 3 ww. uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy i Miasta Dobczyce, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Brak ww. uzasadnienia uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, czyniąc to opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021, poz. 1372, dalej. "u.s.g") oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") – w szczególności z punktu widzenia realizacji celów i nakazów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Dobczycach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator podała, że zaskarżoną uchwałę Rada Miejska podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., a także art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych gminy. Wskazała, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Dalej Prokurator podała, że klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawierał art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przy czym, Prokurator zauważyła, że zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewidywało w tym zakresie dla rady gminy, pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te musiały bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Prokurator wskazała, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości uznaje życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i dlatego, w myśl ww. przepisów, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane m.in. do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania te powinny być, w ocenie Prokurator, realizowane przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, m.in. przez ograniczenie dostępności alkoholu. Nadto, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu muszą uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a więc powinny być oparte na trafnej i zobiektywizowanej, np. statystycznej diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy. Dalej Prokurator zarzuciła Radzie Miejskiej brak sporządzenia uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, mimo wymogów wynikających z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Prokurator, Rada Miejska w Dobczycach w żaden sposób nie odniosła się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy i Miasta Dobczyce na rok 2018, ani też nie wskazała powodów, dla których przyjęła takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru. W konsekwencji, w ocenie Prokurator, uniemożliwiło to faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Prokurator zarzuciła też, że Rada Miejska nie sporządzając uzasadnienia projektu uchwały, nie wskazała jakimi przesłankami kierowała się uznając, że przyjęta odległość jest wystarczająca do realizacji wynikającego z ustawy o wychowaniu w trzeźwości obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, dlaczego te a nie inne obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie. Zdaniem Prokurator niedopuszczalne było podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi bowiem po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto ww. obowiązek jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. Prokurator dalej wskazała, że obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego oraz jego zakres należy także wywodzić z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 oraz § 12 rozporządzenia. Podała też, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Prokurator brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, stanowił w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić mógł podstawę - do stwierdzenia jej nieważności. Prokurator zaznaczył, że w analizowanej sprawie, również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczał koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą. W ocenie Prokurator, opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w uchwale czyniło realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw., z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W odpowiedzi Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączanych do odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu za nietrafny i nieuzasadniony należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa tj. art. 12 ust. 3,5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust .1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. a art. 2 i Konstytucji RP oraz § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia. Dalej organ, odnosząc się do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podał, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zdaniem Rady Miejskiej, stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., OSK 2498/16 Rada Miejska wskazała, że zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek, zatem nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów. Organ podał, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności. Stąd, w ocenie organu, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zdaniem Rady Miejskiej, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP wymagał wykazania przez Prokuratora nie tylko istotności naruszenia prawa, ale również związku pomiędzy brakiem uzasadnienia z ewentualnym brakiem możliwości oceny zgodności z prawem uchwalonych przepisów. W ocenie Rady Miejskiej Prokurator temu obowiązkowi nie sprostała, a powołując się jedynie na wyroki sądów administracyjnych, nie poparł konkretnymi argumentami zasadności podniesionego zarzutu. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa, gdyż zaskarżona uchwała nie tylko jest zgodna z prawem, ale nie narusza nawet w nieistotny sposób obowiązujących przepisów. Rada Miejska podała, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że nie sporządzono uzasadnienia projektu zaskrzonej uchwały. Wskazała, że projekt uchwały wpłyną do jej Biura wraz z pisemnym uzasadnieniem, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i innych dokumentach związanych z przekazaniem projektu i utworzeniem jego wersji, w programie Legislator, gdzie zarówno treść uchwały, jak i uzasadnienie ma tę samą sumę kontrolną. Organ podał też, że motywów rozstrzygnięcia można poszukiwać nie tylko w formalnym dokumencie uzasadnienia uchwały, ale także w innych dokumentach istniejących w dacie podejmowania aktu, np. protokołach sesji, na której uchwała została podjęta. W ocenie organu, istotnym źródłem wiedzy o uwarunkowaniach decyzji organu są też: Protokół nr/18 wspólnego posiedzenia Komisji Społecznej, Komisji Gospodarczej, Komisji Oświaty, Kultury i Sportu, Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 16 lipca 2018 r. oraz nagranie dźwiękowe tego posiedzenia. Protokół nr LIII/18 z sesji Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 18 lipca 2018 r., obwieszczenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Dobczycach, zamieszczone na stronie Gminy - ogłoszenie Burmistrza Gminy Miasta Dobczyce, w sprawie wyrażenia przez mieszkańców Gminy opinii o dostępności napojów alkoholowych oraz Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy i Miasta Dobczyce na 2018 r. Zdaniem Rady Miejskiej, w świetle powyższych dokumentów nie można było przyznać racji twierdzeniom Prokurator, że w żaden sposób nie odniosła się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy i Miasta Dobczyce, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła takie a nie inne zasady usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki, a nie inny sposób ich pomiaru, co uniemożliwia faktyczną kontrolę czy uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Podał też, że podjęcie zaskarżanej uchwały było wymagane w związku z nowelizacją ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy. Rada Miejska podkreśliła, że ustawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania na napojów alkoholowych było bezwzględnie podporządkowane tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Zatem przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mogła brać pod uwagę różne aspekty, w tym uwarunkowania charakterystyczne dla obszaru poddanego regulacji, interes lokalnej społeczności oraz przedsiębiorców prowadzących na terenie Gminy działalność gospodarczą, w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ podał, że na terenie Gminy znajdują się takie obszary jak Jezioro Dobczyckie, Wzgórze Zamkowe, strefa przemysłowa, gdzie nie ma żadnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Zarówno Dobczyce jak i poszczególne wsie zabudowane są w taki sposób, że posiadają swoje centra gdzie umiejscowione są wszelkie obiekty służące mieszkańcom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały akcentuje jedynie konieczność dostosowania zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu do wymogów nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ogólnie wskazuje, że jej treść nie jest sprzeczna z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania narkomanii na 2018 r. Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wskazać więc należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06; l). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uzasadnienie uchwały nie odnosi się do istotnych kwestii, a jedynie wskazuje, że podjęcie uchwały wynikało z potrzeby realizacji zapisów ustawy nowelizującej ustawę o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zaskarżona uchwała przykładowo wskazuje minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży. Nie wiadomo jednak dlaczego zróżnicowano te odległości (40, 50 i 70 metrów) w zależności od rodzaju punktów sprzedaży (sklep czy gastronomia) oraz konkretnych obiektów. Nie wskazano również dlaczego przyjęte odległości uznano za wystarczające. Powołana w uzasadnieniu Gminny Program Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania narkomanii na 2018 praktycznie rekomenduje zmniejszenie limitów na sprzedaż alkoholu, ale raczej skupia się na analizie dostępności alkoholu w rozumieniu ilości punktów sprzedaży niż odległości takich punktów od obiektów przedszkolno-szkolnych lub obiektów kultu religijnego. Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Należało więc stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.