III SA/Kr 862/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Gminy z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało M. C. (dalej: skarżącemu) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – z tytułu rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad J. C. – od 17 maja 2012 r. na stałe. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Burmistrz Gminy odmówił przyznania skarżącemu prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. W podstawie prawnej decyzji powołano w szczególności art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), jak również przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący nie jest wymieniony w katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad J. C. (na podstawie przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2013 r.), a ponadto współmałżonek wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił uwagę, że sytuacja zdrowotna jego żony J. C. nie zmieniła się, a skarżący nadal pozostaje jedynym opiekunem zarówno jej jak i dwójki wspólnych małoletnich dzieci. Rodzice i rodzeństwo żony skarżącego nie mogą się nią opiekować z uwagi na zamieszkanie w innej gminie i obowiązki względem własnych rodzin. Skarżący wskazał, że jako małżonek jest obowiązany do opieki nad żoną, w związku z czym ciąży na nim obowiązek alimentacyjny (a nawet pierwszeństwo jego obowiązku alimentacyjnego) i związane z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego, przyznanie dodatku do świadczenia alimentacyjnego narusza zasadę sprawiedliwości społecznej w kontekście równego traktowania osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym. Skarżący wskazał również, że niepełnosprawność jego żony powstała w 16. roku życia. Na marginesie podał, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji omawia prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie do dodatku do niego, co czyni je nieadekwatnym podjętemu rozstrzygnięciu. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy streścił przebieg postępowania i przytoczył treść adekwatnych przepisów. Wskazał przy tym, że dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego zarówno na podstawie "starych" przepisów, jak i znowelizowanych. Organ wskazał, że o ile skarżącemu przysługiwało to świadczenie na podstawie poprzednich przepisów, to zgodnie z ich aktualnym brzmieniem, a zwłaszcza art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie może być beneficjentem tego świadczenia. Wynika to z faktu, że krewni (rodzice i rodzeństwo) J. C. żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na marginesie organ pouczył skarżącego, iż może on ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w odrębnym postępowaniu, o ile spełnia adekwatne kryteria ustawy. Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej zmianę i przyznanie mu prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wskazał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego, ignorując fakt, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych zobowiązanych. Zdaniem skarżącego, pomimo odmiennego brzmienia przepisów, ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że jako małżonek osoby niepełnosprawnej jest uprawniony – również w aktualnym stanie prawnym – do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza również konstytucyjną zasadę ochrony rodziny i małżeństwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Trzeba bowiem przypomnieć, że w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle przytoczonego przepisu wskazuje się, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12, LEX nr 1264717). Zastosowanie tej regulacji wymaga jednak ustalenia, z jakich przyczyn uchybień organu pierwszej instancji nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1774/10, LEX nr 1133582). W ocenie Sądu, pierwszoinstancyjna decyzja Burmistrza Gminy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wypada bowiem zauważyć w pierwszej kolejności, że organ pierwszej instancji odstąpił od powołania w uzasadnieniu swojej decyzji jakichkolwiek dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną jego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnił zatem, na jakiej podstawie ustalił, że skarżący nie spełnił poszczególnych kryteriów pozwalających na uzyskanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzenia Burmistrza Gminy, które w istocie stanowiły rdzeń uzasadnienia decyzji, były zatem w zasadzie gołosłowne i z tego względu nie powinny były stać się przedmiotem merytorycznej kontroli organu drugiej instancji. Brak ujawnienia dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie oznacza natomiast, że organ dopuścił się naruszenia zasady prawdy materialnej, zgodnie z którą obowiązkiem organu jest podjęcie wszystkich niezbędnych środków pozwalających na wyjaśnienie sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Decyzja organu pierwszej instancji nie pozwala natomiast na ocenę, czy organ zebrał jakikolwiek materiał dowodowy, a nawet jeśli, to jakimi przesłankami kierował się przy dokonywaniu jego oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 in fine k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać uzasadnienie prawne, na które składa się wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że prawna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji we wszystkich 59 wierszach, które zajmuje, sprowadza się do przytoczenia in extenso treści przepisów prawa. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zatem ich znaczenia, tj. nie ujawnił procesu interpretacyjnego, który pozwolił mu na określenie – na podstawie m.in. zacytowanych przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – normy prawnej zindywidualizowanej i skonkretyzowanej w postępowaniu dotyczącym skarżącego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Po 499/10, LEX nr 757246). Rozstrzyganie spraw administracyjnych powierza się organom wyspecjalizowanym w stosowaniu prawa z tej przyczyny, że zakłada się, iż znają one metody wykładni prawa. Organy te wiedzą zatem, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 808/10, LEX nr 660685). Toteż organ odwoławczy przeszedł do porządku nad uchybieniami Burmistrza Gminy, polegającymi na braku ujawnienia procesu wykładni prawa, względnie nad ograniczeniem procesu wykładni wyłącznie do analizy językowej przytoczonych przepisów. W ocenie Sądu uchybień tych nie można było usunąć w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Naprawienie wad decyzji organu pierwszej instancji wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak bowiem wskazano powyżej, ustalenia wymagają wszystkie dowody potrzebne do załatwienia sprawy skarżącego – żaden z nich nie został bowiem powołany, ani tym bardziej skomentowany, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Stąd też zastępowanie organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl której ta sama sprawa zostaje rozpatrzona przez dwa organizacyjnie odrębne organy (wyrok WSA w Łodzi z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1004/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To zaś oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Uchybienia organu pierwszej instancji i zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego uzasadniały bowiem uchylenie decyzji Burmistrza Gminy i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzone uchybienia prawa procesowego wykluczają przeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Rzetelna weryfikacja zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego wymaga bowiem, by decyzja organu pozbawiona była wad natury procesowej. Zatem ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów tego rodzaju, uchylono zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uwagi na rzeczywiste źródło naruszenia prawa oraz dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten – w myśl art. 135 p.p.s.a. – zastosowano również w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej zastosują wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzając postępowanie administracyjne w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego i prawidłowo uzasadnią wydane rozstrzygnięcie. Po wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, organy przeprowadzą kompetentną wykładnię adekwatnych przepisów prawa materialnego. Uwzględnią przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych, dotyczące zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego względem osoby pozostającej w związku małżeńskim i konstytucyjny kontekst tego obowiązku. Co równie istotne, organy zwrócą również uwagę na strukturę rodziny uprawnionej do opieki oraz cel świadczenia w postaci dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.