III SA/Kr 873/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: starszy referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę nr 1/2021 Kolegium Elektorów [...] Państwowej Uczelni [...] w N. z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie odwołania dra hab. R. W. prof. Uczelni z funkcji Rektora [...] Państwowej Uczelni [...] w N. postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu R. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. Uchwałą nr 1/2021 Kolegium Elektorów [...] Państwowej Uczelni [...] w N. z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie odwołania dra hab. R. W., prof. Uczelni z funkcji Rektora [...] Państwowej Uczelni Zawodowej w N., wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 478 z późn. zm.), a także § 64 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 63 ust. 5 Statutu PUZ w N., odwołano skarżącego z funkcji rektora (§ 1) i stwierdzono objęcie pełnienia obowiązków rektora przez dr M. Z. – Prorektor ds. studenckich i kształcenia (§ 2). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o: (i) uchylenie uchwały, (ii) zasądzenie kosztów postępowania według przedłożonego spisu kosztów. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 27 ust. 1 i 2 ustawy przez odwołanie rektora bez uprzedniego wniosku Senatu lub Rady Uczelni; 2) art. 24 ust. 8 ustawy przez wskazanie niewłaściwej osoby jako pełniącej obowiązki rektora, podczas gdy z art. 24 ust. 8 ustawy w zw. z § 63 ust. 5 statutu wynika, że obowiązki prawidłowo odwołanego rektora pełni prorektor, do zakresu obowiązków którego należą sprawy studenckie; 3) art. 28 ust. 1 pkt 16 ustawy w zw. z § 64 ust. 2 statutu przez poddanie pod głosowanie wniosku nieuprawnionych "przedstawicieli Senatu", podczas gdy wnioskodawcą mógł być Senat po podjęciu uchwały ½ składu statutowego; 4) § 52 ust. 1 statutu przez zwołanie Kolegium Elektorów przez nieuprawnionego do tego Przewodniczącego Komisji Wyborczej Uczelni. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że zaskarżona uchwała mieści się w pojęciu działalności administracji publicznej (Kolegium Elektorów aktem głosowania i czynnością ogłoszenia wyników działa na podstawie upoważnienia ustawowego, a przedmiot czynności dotyczy wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków Kolegium Elektorów i Rektora), ma charakter zewnętrzny (jest skierowana do Ministra i każdego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo) i została podjęta w jego indywidualnej sprawie. Skarżący wskazał, że w dniu 15 grudnia 2021 r. posiedzenie Kolegium Elektorów zwołała Przewodnicząca Komisji Wyborczej Uczelni (dr M. W.) przez rozesłanie wiadomości elektronicznej, w której wskazano, że przedmiotem posiedzenia będzie odwołanie rektora na wniosek z dnia 7 grudnia 2021 r. Tym samym naruszyła ona prawo, albowiem przyjęła wniosek od pojedynczych senatorów, nie zażądała od wnioskodawców legalnego wniosku i nie przekazała wniosku do Kolegium Elektorów, a wreszcie rozpowszechniła nieprawdziwe informacje o skutecznym odwołaniu rektora. Zdaniem skarżącego § 52 statutu dotyczy przypadku wyborów na rektora, zaś § 64 statutu kompleksowo reguluje przypadek odwołania rektora. Skarżący podkreślił, że Kolegium Elektorów nie może działać w sprawie odwołania rektora z własnej inicjatywy, a wniosek o odwołanie rektora powinien wpłynąć bezpośrednio do Kolegium Elektorów i wówczas wybrany przewodniczący konkretnego posiedzenia zarządzałby głosowanie. W odpowiedzi na skargę, sporządzonej w imieniu organu przez pełniącą obowiązki rektora B. G., został sformułowany wniosek o uwzględnienie skargi. Wskazano w szczególności, że okoliczności faktyczne przytoczone w skardze polegają na prawdzie. W postanowieniu z dnia 28 września 2022 r., III OZ 551/22, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że osobą uprawnioną do działania w imieniu organu jest B. G. (zarazem M. Z. nie jest uprawniona do reprezentowania organu). Postanowieniem z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 120/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę jako niedopuszczalną ze względu na brak wyczerpania środka zaskarżenia przewidzianego w art. 427 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 427 ust. 3 ustawy (stwierdzenie przez Ministra nieważności aktu wydanego przez organy uczelni i skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu). Postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 909/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, wskazując przy tym, że: 1) art. 427 ust. 2 ustawy nie może być traktowany jako przewidziany w ustawie środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. (kompetencja Ministra do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem przejawem zapewnienia wpływu państwa na legalność podmiotów systemu szkolnictwa wyższego, podlega ona realizacji w postępowaniu wszczynanym z urzędu, do którego odpowiednio stosuje się przepisy o decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu administracyjnym inicjowanym na wniosek uprawnionej strony); 2) w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi brak było ustalenia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały i dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ocenić, czy stosownie do art. 27 ustawy zaskarżona uchwała jest decyzją administracyjną bądź innym aktem z zakresu administracji publicznej oraz czy jej kontrola nie została wyłączona w drodze przepisu szczególnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. I Ponieważ orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uprzednio wydane w niniejszej sprawie zostało uchylone w wyniku kontroli instancyjnej, należy na wstępie zwrócić uwagę na przepis art. 190 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Determinantą czynności Sądu na tym etapie było zatem przede wszystkim wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego: "Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podda analizie, czy stosownie do art. 27 p.s.w.n. zaskarżona uchwała jest decyzją administracyjną bądź innym aktem z zakresu administracji publicznej oraz czy jej kontrola nie została wyłączona w drodze przepisu szczególnego". Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym – zasadniczo – w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy – bacząc w szczególności na powołane wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego – weryfikacja wspomnianej przesłanki musiała polegać przede wszystkim na rozważeniu, czy zaskarżona uchwała Kolegium Elektorów [...] Państwowej Uczelni Zawodowej w N. jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bądź też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie ma znamion żadnego z wymienionych potencjalnych przedmiotów zaskarżenia – jest aktem wewnątrzzakładowym i skarga na nią nie przysługuje. II Rozważając ewentualne uznanie zaskarżonej uchwały za decyzję administracyjną niewątpliwe trzeba mieć na uwadze różne sposoby definiowania samej decyzji administracyjnej i różne sposoby ujmowania jej relacji do sprawy administracyjnej mogącej stanowić przedmiot administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Między pojęciem decyzji administracyjnej a pojęciem sprawy administracyjnej istnieje nierozerwalny związek – wszak to właśnie decyzja ma sprawę rozstrzygać co do istoty. Rysują się w związku z tym dwa alternatywne sposoby rozumowania: można definiować pojęcie sprawy za pomocą pojęcia decyzji (ze sprawą administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy prawo przedmiotowe przewiduje wydanie decyzji administracyjnej), ale można też postąpić odwrotnie tzn. definiować pojęcie decyzji za pomocą pojęcia sprawy (decyzja administracyjna to akt rozstrzygający sprawę administracyjną). Przyjmując pierwszy punkt widzenia akcentuje się, że decyzja administracyjna to oświadczenie woli organu administracji – akt administracyjny władczy (autorytatywny), jednostronny, podwójnie konkretny, skierowany do podmiotu zewnętrznego i konkretyzujący jego prawa i obowiązki (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 374-375). Z kolei przyjmując drugi punkt widzenia wskazuje się, że: "Jeżeli (...) ustawodawca zawarł w normie prawnej minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to już wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji administracyjnej. Nie musi on zatem ani wyraźnie formułować potrzeby zastosowania właśnie tej formy ani nawet nazywać jej »decyzją«, choć oczywiście dla jasności regulacji i dla zachowania porządku terminologicznego takie wyraźne uregulowanie jest potrzebne" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 134-135). Zasadnicza trudność polega tu na tym, że ani pojęcie decyzji administracyjnej, ani pojęcie sprawy administracyjnej – nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Definicje doktrynalne w założeniu są zaś zorientowane na przybliżony obraz odnośnych pojęć. Mogą tworzyć tylko pewien ich wzorzec, który trzeba skonfrontować z konkretnymi uregulowaniami. W tej sytuacji bardzo ważne i praktycznie pomocne są wskazywane również w doktrynie kryteria negatywne – tj. takie, których spełnienie powoduje, że dany akt, mimo pewnych podobieństw do decyzji administracyjnej, w istocie nią nie jest. W tym kontekście wyróżnia się tzw. "układy szczególne" – ich cechą rozpoznawczą jest norma, która "nie posiada którejś z cech niezbędnych do tego, by jej konkretyzacja przebiegała w sposób standardowy, w postępowaniu jurysdykcyjnym" (T. Woś, tamże, s. 53). Do "układów szczególnych" w powyższym rozumieniu zalicza się zależność wewnątrzzakładową, w ramach której wydawane są różnego rodzaju akty, także o charakterze indywidulanym. "Na ogół tylko niektóre z nich (przede wszystkim akt niedopuszczenia do korzystania z usług zakładu – np. nieprzyjęcia na studia oraz wykluczenia z grona użytkowników zakładu, np. skreślenia z listy studentów) są w doktrynie i orzecznictwie traktowane jako decyzje administracyjne i podlegają regułom postępowania jurysdykcyjnego. W pozostałym zakresie akty i czynności organów zakładów administracyjnych – w przypadku braku postanowień szczególnych w ustawach regulujących podstawy działalności poszczególnych rodzajów zakładów administracyjnych – nie są wydawane (dokonywane) w sformalizowanej procedurze jurysdykcyjnej" (T. Woś, tamże, s. 58). Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742) nie zawiera "postanowień szczególnych" nadających uchwale kolegium elektorów w przedmiocie odwołania rektora status decyzji administracyjnej. Ma to znaczenie tym większe, że wspomniana ustawa – inaczej niż inne akty normatywne – nader wyraźnie deklaruje status decyzji administracyjnej w odniesieniu do tych rozstrzygnięć, które z woli ustawodawcy mają go mieć (zob. np. art. 72 ust. 3, art. 77 ust. 5, art. 86 ust. 2 i 4, art. 108 ust. 3, art. 111 ust. 4, art. 200 ust. 5, art. 203 ust. 3). Uchwała kolegium elektorów w przedmiocie odwołania rektora z uwagi na jej podjęcie w "układzie szczególnym" (zależność wewnątrzzakładowa), brak cechy zewnętrzności, brak przepisu szczególnego zrelatywizowanego do jej statusu – nie jest decyzją administracyjną. Inaczej rzecz ujmując, art. 27 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce w zakresie, w jakim przewiduje dopuszczalność odwołania rektora uchwałą kolegium elektorów – nie kreuje sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Kolegium elektorów nie jest też organem administracji publicznej mającym tzw. ogólną zdolność do prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). III Wyjaśniając znamiona przedmiotu zaskarżenia opisanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podkreśla się, że: "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82-83). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trzeba zatem zidentyfikować wpierw określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku a wchodzącymi w rachubę aktem lub czynnością. Akt lub czynność muszą przy tym mieć charakter zewnętrzny i charakter publicznoprawny (por. T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo..., s. 80-81). Wymóg zewnętrznego charakteru aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika już z ich normatywnego opisu, niemniej jednak również w kontekście wyłączeń właściwości sądów administracyjnych ustanowionych w art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w doktrynie wskazuje się w szczególności, że: "Należy wskazać pewne obszary działalności państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych nienależących do systemu ustrojowego organów administracji publicznej, które swoimi działaniami kształtują prawa i obowiązki adresatów podejmowanych działań, a działania te nie podlegają w ogóle bądź podlegają tylko w ograniczonym zakresie kontroli zgodności z prawem, w tym zwłaszcza kontroli sądowej (...). Powyższe stwierdzenie dotyczy działalności zakładów administracyjnych, rozumianych jako względnie samodzielne jednostki organizacyjne, wyposażone w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, których podstawowym celem jest bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym na rzecz osób będących użytkownikami zakładu" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo..., s. 163-164). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała kolegium elektorów w przedmiocie odwołania rektora nie znamion aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – z uwagi na wewnątrzzakładowy charakter, z uwagi brak statusu kolegium elektorów jako organu administracji publicznej działającego w sferze zewnętrznej i wreszcie z uwagi na brak wynikających z przepisów prawa publicznoprawnych uprawnień lub obowiązków, których miałaby dotyczyć (w szczególności z przepisów prawa nie wynika uprawnienie do pełnienia funkcji rektora). Zdaniem Sądu, oceny tej nie mogą zmienić argumenty podnoszone przez skarżącego, w tym argumenty eksponowane na rozprawie tudzież w piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2024 r., a nawiązujące do wynagrodzenia rektora (art. 140 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce) oraz okoliczności, że zaskarżona uchwała jest przesyłana różnym podmiotom. IV W doktrynie bezpośrednio w odniesieniu do przedmiotowej kwestii został sformułowany pogląd, że "w przypadku uchwały kolegium elektorów nie znajdą zastosowania do niej ani przepisy k.p.a. (z uwagi na art. 3 § 3 k.p.a.), ani nie będzie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 5 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż sprawy te mają charakter wewnątrzuczelniany" (A. Jakubowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2023, komentarz do art. 27, teza 2). V W ocenie Sądu, jeżeli sprawa potencjalnie jest sprawą z zakresu szeroko rozumianej kontroli działalności administracji publicznej, ale skarga okazuje się niedopuszczalna z uwagi na szczegółowe uwarunkowania dopuszczalności skargi w tymże zakresie (określenie zaskarżalnych form działania, wyłączenie sfery wewnętrznej itp.) – podlega ona odrzuceniu nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie tego ostatniego przepisu Sąd orzekł zatem jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzekając jak w punkcie drugim sentencji postanowienia.