III OSK 909/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. W. i Akademii [...] w N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 120/22 w sprawie ze skargi R. W. na uchwałę Kolegium Elektorów [...] Uczelni [...] w N. z dnia 21 grudnia 2021 r. nr 1/2021 w sprawie odwołania dra hab. R. W. prof. Uczelni z funkcji Rektora [...] Uczelni [...] w N. postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. oddalić wnioski R. W. i Akademii [...] w N. o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 28 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 120/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę R. W. na uchwałę Kolegium Elektorów [...] Uczelni [...] w N. z 21 grudnia 2021 r. nr 1/2021 w sprawie odwołania dra hab. R. W. prof. Uczelni z funkcji Rektora [...] Uczelni [...] w N. (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 200 zł tytułem nienależnie uiszczonej opłaty od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że R. W., dalej zwany "skarżącym", przed zaskarżeniem do sądu uchwały w sprawie odwołania go z funkcji rektora, nie wyczerpał drogi zaskarżania przewidzianej w art. 427 ust. 2 i 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.) dalej zwanej "p.s.w.n." Zdaniem Sądu przed wniesieniem skargi skarżący winien zwrócić się do właściwego ministra o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w sprawie wystąpiła przesłanka odrzucenia skargi z przyczyny niewyczerpania drogi zaskarżenia, przewidzianej w art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 p.s.w.n., polegającej na niewystąpieniu z wnioskiem do właściwego Ministra, to jest Ministra Edukacji i Nauki, o stwierdzenie nieważności uchwały Kolegium Elektorów [...] Uczelni [...] w N. z 21 grudnia 2021 roku, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, w zw. z art. 17, art. 24, art. 25, art. 27 i art. 432 p.s.w.n., polegającego na przyjęciu, że kolegium elektorów jest organem uczelni, podczas gdy krąg organów uczelni jest wprost określony w ustawie p.s.w.n. i stanowią go dla uczelni publicznej: rada uczelni, rektor i senat, a kolegium elektorów jest ciałem wyborczym powołanym do wyborów rektora uczelni, przewidzianym w ustawie p.s.w.n. m.in. w art. 24 ust. 2 pkt 1) i art. 25 p.s.w.n., posiadającym jedynie kompetencje w zakresie wyboru rektora i jego odwołania, tj. w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także krąg powyższy nie został zmodyfikowany w statucie uczelni, w konsekwencji czego Sąd naruszył również przepisy prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o wydanie wyroku reformatoryjnego przez rozstrzygnięcie co do meritum sprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego zgodnie ze spisem kosztów. Ponadto skargę kasacyjną wniosła Akademii [...] w N. (uprzednio [...] Uczelnia [...] w N.), zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Akademia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia polegające na naruszeniu: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn braku drogi sądowej, 2. art. 427 ust. 2 pkt 1 i 3 p.s.w.n. polegające na przyjęciu, że w sprawie wystąpiła przesłanka odrzucenia skargi z przyczyny niewyczerpania drogi zaskarżenia tj. niewystąpieniu skarżącego z wnioskiem do właściwego Ministra, to jest Ministra Edukacji i Nauki, o stwierdzenie nieważności uchwały Kolegium Elektorów [...] Uczelni [...] w N. z 21 grudnia 2021 roku, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, podczas gdy postępowanie o stwierdzenia nieważności uchwał, o którym mowa w art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 dotyczy organów uczelni, a Kolegium Elektorów nie jest organem uczelni. Ponadto Akademia zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17, art. 24, art. 25, art. 27 i art. 432 p.s.w.n. oraz § 31 ust. 1 i 2 Statutu [...] w N., polegającego na przyjęciu, że kolegium elektorów jest organem uczelni, podczas gdy organy uczelni są określone w ustawie p.s.w.n. i Statucie Uczelni i stanowią: Senat, Radę Uczelni, Rektora, a Kolegium Elektorów jest ciałem wyborczym powołanym do wyborów rektora uczelni, przewidzianym w ustawie p.s.w.n. m.in. w art. 24 ust. 2 pkt 1) i art. 25 p.s.w.n., posiadającym jedynie kompetencje w zakresie wyboru rektora i jego odwołania, tj. w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także krąg powyższy nie został zmodyfikowany w statucie Uczelni, w konsekwencji czego Sąd naruszył również przepisy prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. przez jego zastosowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Akademia wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, względnie o wydanie wyroku co do meritum sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosków obu skarg kasacyjnych o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skargi kasacyjne zostały wniesione od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skargach kasacyjnych zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W obu skargach kasacyjnych trafnie zarzuca się Sądowi I instancji błędne odrzucenie skargi. Sąd ten przedwcześnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucając skargę w oparciu o stwierdzenie, iż skarżący przed wniesieniem skargi zobligowany był zwrócić się do właściwego ministra o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do tak zakreślonego stanowiska, należy odróżnić dwie kwestie. Po pierwsze, jest to rola art. 427 p.s.w.n. i ustalenie, czy złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie odwołania z funkcji rektora jest konieczne dla wyczerpania środków zaskarżenia, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. Po drugie, jaki jest charakter prawny owej uchwały, w szczególności czy stanowi ona decyzję administracyjną albo inny akt z zakresu administracji publicznej, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odnosząc się do pierwszej kwestii, zdaniem NSA stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że art. 427 p.s.w.n. jest instrumentem nadzoru ministra nad podmiotami wchodzącymi w skład systemu szkolnictwa wyższego i nauki. W postanowieniu z 28 września 2022 r., III OSK 1900/22, NSA wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 427 ust. 2 p.s.w.i.n. wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Samo rozstrzygnięcie nadzorcze ministra jest instrumentem nadzoru nad uczelnią, a nie decyzją wydawaną w indywidualnej sprawie administracyjnej. Nie sposób tym samym zrównać art. 427 ust. 2 p.s.w.i.n. z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. O ile drugi z omawianych przepisów stanowi podstawę prawną do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, mającego charakter indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, o tyle art. 427 ust. 2 p.s.w.i.n. nie posiada takiego charakteru. Przepis ten stanowi instrument zapewnienia działania organów uczelni w zgodzie z przepisami prawa. Przysługująca uczelniom autonomia ma charakter ograniczony, a jej granicami są przepisy prawa powszechnie obowiązującego – zob. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2014 r., I OSK 959/14, LEX nr 1550024). Z kolei w myśl art. 70 ust. 4 Konstytucji RP zapewnienie powszechnego i równego dostępu do wykształcenia jest zadaniem władz publicznych. Reasumując, nadzór ministra nad uczelniami jest instrumentem mającym na celu zapewnić poszanowanie prawa przez szkoły wyższe, a w konsekwencji zapewnienie realizacji wyżej wskazanych zadań publicznych. Ten kierunek interpretacji jest podzielany także w doktrynie. W komentarzu do ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wskazuje się, że rozstrzygnięcie ministra wydane na podstawie art. 427 ust. 2 p.s.w.n. stanowi "sui generis akt nadzoru prawnego nad działalnością podmiotu wchodzącego w skład systemu szkolnictwa wyższego", a prawo zaskarżenia owego aktu nadzoru przysługuje jego adresatowi oraz podmiotom kwalifikowanym, wskazanym w art. 50 § 1 p.p.s.a. (P. Iżycki [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2023, s. 1218-1219). Aprobując powyższe poglądy, w ocenie NSA tryb stwierdzenia nieważności aktu uczelni, o którym mowa w art. 427 ust. 2 p.s.w.n., nie może być traktowany jako przewidziany w ustawie środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. Kompetencja ministra do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem przejawem zapewnienia wpływu państwa na legalność podmiotów systemu szkolnictwa wyższego, podlega ona realizacji w postępowaniu wszczynanym z urzędu, do którego odpowiednio stosuje się przepisy o decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu administracyjnym inicjowanym na wniosek uprawnionej strony. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przedwcześnie odrzucając skargę. Dlatego też trafne okazały się zarzuty skarżącego i Akademii w zakresie naruszenia art. 427 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 p.s.w.n. Sąd I instancji błędnie określił znaczenie prawne art. 427 p.s.w.n. w niniejszej sprawie. Pozostając w granicach zarzutu naruszenia tego przepisu należało przyjąć, że Sąd I instancji naruszył ten przepis przez błędne uznanie, iż art. 427 ust. 2 i 3 stanowi podstawę środka zaskarżenia, do wyczerpania którego skarżący miał być zobowiązany przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do drugiego zagadnienia, w ocenie Sądu kasacyjnego Sąd I instancji zaniechał dokonania analizy zmierzającej do ustalenia charakteru prawnego uchwały kolegium elektorów w sprawie odwołania z funkcji rektora. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera jakiegokolwiek ustalenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do wypowiedzenia się w tej kwestii po raz pierwszy, ponieważ nastąpiłoby to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Tym samym przedwczesna byłaby analiza zarzutu Akademii naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podda analizie, czy stosownie do art. 27 p.s.w.n. zaskarżona uchwała jest decyzją administracyjną bądź innym aktem z zakresu administracji publicznej oraz czy jej kontrola nie została wyłączona w drodze przepisu szczególnego (w tym zakresie zob. np. A. Jakubowski [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce..., s. 94-95). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Odnosząc się natomiast do zawartych w obu skargach kasacyjnych wniosków o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do ich uwzględnienia. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.