III OSK 1900/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 81/22 odrzucającego skargę G. P. na pismo Ministra Edukacji i Nauki z dnia 5 listopada 2021 r. znak DSW-WNP.051.22.2021.4 w przedmiocie wygaśnięcia członkostwa w Radzie Uczelni postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 81/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę G. P. na pismo Ministra Edukacji i Nauki z 5 listopada 2021 r. znak DSW-WNP.051.22.2021.4 w przedmiocie wygaśnięcia członkostwa w Radzie Uczelni (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd uznał za niedopuszczalną skargę na pismo organu informujące skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, dotyczącej komunikatu Rektora Uniwersytetu [...] z [...] maja 2021 r., stwierdzającego wygaśnięcie członkostwa prof. dr hab. G. P. w Radzie Uczelni. Zdaniem Sądu pismo to należy uznać za wydane w ramach postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. Sąd podkreślił, że w myśl art. 9 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 574 ze zm.) dalej zwanej "p.s.w.in." uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie. Ministrowi, w ramach sprawowanego nadzoru nad uczelniami przysługuje kompetencja do podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych. Nadzorowi temu uczelnie podlegają z mocy prawa, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena prawna konkretnego aktu organu uczelni. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro w odpowiedzi na wniosek skarżącego organ nie stwierdził podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i poinformował skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, to pismo w tym przedmiocie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył G. P., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 3 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem nie ma ona charakteru sprawy sądowo-administracyjnej, co skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy wynik kontroli w ramach nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez organ uczelni, o którym mowa w art. 427 ust. 2 pkt 1 p.s.w.i.n. stanowi rozstrzygnięcie, na które służy skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 427 ust. 3 p.s.w.i.n., 2. art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 p.s.w.i.n. przez przyjęcie, że komunikat z [...] maja 2021 r., nr [...], rektora Uniwersytetu [...] - prof. P. B. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia członkostwa prof. G. P. w Radzie Uczelni Uniwersytetu [...], nie stanowi aktu wydanego przez organy uczelni, o którym mowa w art. 427 ust. 2 pkt 1 p.s.w.i.n., w konsekwencji pismo Ministra Edukacji i Nauki z 5 listopada 2021 r. nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 427 ust. 3 ww. ustawy, gdyż Minister nie jest zobowiązany rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności takiego komunikatu, skutkiem czego nie służy na pismo Ministra Edukacji i Nauki skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy ww. komunikat za takowy akt organu uczelni winien być uznany, a więc i zaskarżone pismo Ministra Edukacji i Nauki z 5 listopada 2021 r. należy uznać za rozstrzygnięcie, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, Ponadto G. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi i w konsekwencji pozbawienie możliwości skarżącego G. P. poddania kontroli sądowego rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym wywołującego skutki w zakresie jego praw. W oparciu o tak sformułowane zarzuty G. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm taryfowych za postępowania przed Sądami obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że komunikat rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia członkostwa prof. G. P. w Radzie Uczelni Uniwersytetu [...] wywołuje skutki prawne w odniesieniu do skarżącego. W konsekwencji komunikat ten powinien być traktowany jako akt organu uczelni w rozumieniu art. 427 ust. 1 pkt 2 p.s.w.i.n. i winien być objęty możliwością złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności w ww. trybie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpoznanie wniosku powinno nastąpić przez wydanie rozstrzygnięcia, na które służy skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji i Nauki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że charakter kompetencji nadzorczych ministra nad uczelniami nie wynika z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni. Minister działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i podejmuje rozstrzygnięcia nadzorcze z urzędu, a nie na wniosek lub w odpowiedzi na skargę. Skoro pismo z 5 listopada 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, to nie podlega ono skardze do sądu administracyjnego. W ocenie Ministra komunikat w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia członkostwa prof. G. P. w Radzie Uczelni Uniwersytetu [...] jest indywidualnym, jednostronnym aktem wewnętrznym o deklaratoryjnym charakterze. Kwestie z tego zakresu wynikają z przyznania uczelniom autonomii i nie są poddawane kontroli ministra, bowiem organ nie może podejmować interwencji wobec uczelni, w sytuacji kiedy podejmowane decyzje pozostają w zakresie jej wyłącznej odpowiedzialności. brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby przedmiotowy komunikat podlegał rozpatrzeniu przez Ministra "w toku instancyjności administracyjnej", jak też, aby zastosowanie w tym przypadku znajdowały przepisy art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 p.s.w.i.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do wniosku Ministra Edukacji i Nauki o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, podejmowanego przez ministra w ramach nadzoru nad uczelniami. Przysługujące ministrowi na podstawie art. 427 ust. 2 p.s.w.i.n. kompetencje sprowadzają się do stwierdzenia nieważności: 1) aktu wydanego przez organy uczelni, z wyłączeniem uchwały, o której mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14, i decyzji administracyjnej, 2) aktu dotyczącego kształcenia w szkole doktorskiej wydanego w instytucie PAN, instytucie badawczym lub instytucie międzynarodowym, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, 3) aktu założyciela w sprawie nadania statutu. Przesłanką stwierdzenia nieważności aktu organu uczelni jest jego niezgodność z przepisami prawa. Na rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu służy, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych stosuje się odpowiednio – zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu. Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że omówione powyżej kompetencje nie wynikają z nadrzędności ministra nad uczelniami. Są one elementem nadzoru nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki oraz instrumentem prawnie dozwolonej ingerencji w autonomię uczelni (art. 9 ust. 2 p.s.w.i.n.). Zauważyć także należy, że przysługujące mu instrumenty prawne minister może wykorzystywać tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 9 ust. 5 p.s.w.i.n.). Ustalenia te nie pozostają bez wpływu na okoliczności rozpatrywanej sprawy. Pozwalają one na ocenę pisma Ministra Edukacji i Nauki z 5 listopada 2021 r. znak DSW-WNP.051.22.2021.4, którym to pismem organ poinformował skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie zainicjował postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność komunikatu Rektora Uniwersytetu [...] z [...] maja 2021 r., stwierdzającego wygaśnięcie członkostwa prof. dr hab. G. P. w Radzie Uczelni. Postępowanie w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 427 ust. 2 p.s.w.i.n. wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Samo rozstrzygnięcie nadzorcze ministra jest instrumentem nadzoru nad uczelnią, a nie decyzją wydawaną w indywidualnej sprawie administracyjnej. Nie sposób tym samym zrównać art. 427 ust. 2 p.s.w.i.n. z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. O ile drugi z omawianych przepisów stanowi podstawę prawną do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, mającego charakter indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, o tyle art. 427 ust. 2 p.s.w.i.n. nie posiada takiego charakteru. Przepis ten stanowi instrument zapewnienia działania organów uczelni w zgodzie z przepisami prawa. Przysługująca uczelniom autonomia ma charakter ograniczony, a jej granicami są przepisy prawa powszechnie obowiązującego – zob. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2014 r., I OSK 959/14, LEX nr 1550024). Z kolei w myśl art. 70 ust. 4 Konstytucji RP zapewnienie powszechnego i równego dostępu do wykształcenia jest zadaniem władz publicznych. Reasumując, nadzór ministra nad uczelniami jest instrumentem mającym na celu zapewnić poszanowanie prawa przez szkoły wyższe, a w konsekwencji zapewnienie realizacji wyżej wskazanych zadań publicznych. W ocenie NSA aktualność zachowuje dotychczasowe orzecznictwo w tym przedmiocie (wyroki NSA: z 21 marca 2019 r., I OSK 1317/17, LEX nr 2650402, z 2 grudnia 2010 r., I OSK 1579/10, LEX nr 745091, z 17 września 1999 r., I SAB 116/99, LEX nr 46280, zob. także uchwałę 7 sędziów SN z 12 lutego 1998 r., III ZP 46/97, OSNP 1998, nr 13, poz. 384, gdzie SN wskazał, że akt nadzorczy ministra nie jest wydawany na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest natomiast typowym rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez właściwy organ z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (uczelni) podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jej przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni (senat lub rektora) aktu prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności (zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni). Dlatego też nie ma racji skarżący kasacyjnie argumentując, że wynik kontroli w ramach nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez organ uczelni, o którym mowa w art. 427 ust. 2 pkt 1 p.s.w.i.n. stanowi rozstrzygnięcie, na które skarżącemu służy skarga do sądu administracyjnego. Art. 427 ust. 3 p.s.w.i.n. określa wyłącznie 30-dniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Z art. 427 ust. 2 i 3 p.s.w.i.n. nie wynika roszczenie wnioskodawcy o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w ramach nadzoru ministra nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki. Wniosek w tym przedmiocie może być zakwalifikowany wyłącznie jako wniesiony w trybie działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", które to postępowanie nie podlega kontroli sądów administracyjnych (tak NSA w postanowieniach: z 16 listopada 2011 r., I OSK 1340/11, LEX nr 1149155, z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). Z tego względu bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 p.s.w.i.n. i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi i w konsekwencji pozbawienie możliwości skarżącego G. P. poddania kontroli sądowego rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym wywołującego skutki w zakresie jego praw. Aby można było mówić o prawie do sądu, konieczne jest stwierdzenie istnienia "sprawy" dotyczącej sytuacji prawnej jednostki. Zwraca uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest legalność komunikatu Rektora Uniwersytetu [...] z [...] maja 2021 r., stwierdzającego wygaśnięcie członkostwa prof. dr hab. G. P. w Radzie Uczelni, a wyłącznie pismo ministra odmawiające wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku o objęcie ww. komunikatu rozstrzygnięciem nadzorczym ministra. Wydanie pisma z 5 listopada 2021 r. znak DSW-WNP.051.22.2021.4 nie niesie dla skarżącego żadnych skutków prawnych, te bowiem wynikają z komunikatu organu uczelni. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że sprawa zainicjowana skargą G. P. jest sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.