II SA/Wa 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. P. na pismo Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie wygaśnięcia członkostwa w Radzie Uczelni postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. G. P., działając przez ustanowionego adwokata, pismem z dnia 7 grudnia 2021 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "rozstrzygnięcie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...]", dotyczące jego wniosku o stwierdzenie nieważności komunikatu Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie wygaśnięcia jego członkostwa w Radzie Uczelni. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm taryfowych, ewentualnie, w przypadku uznania, że Minister naruszył art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 427 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przez odmowę wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu organu Uczelni, pomimo że takie rozstrzygnięcie powinno być wydane, - art. 80 k.p.a. przez brak oceny zebranego w sprawie materiału, dotyczącego rezygnacji z członkostwa w Radzie Uczelni, w sposób wskazany w art. 65 k.c. i oparcie komunikatu na projekcie protokołu z posiedzenia Rady Uczelni Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] maja 2021 r., - art. 20 ust. 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu członka Rady Uczelni przez Rektora, w drodze komunikatu, a nie przez Przewodniczącego Senatu, - błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez pominięcie, że oświadczenie dotyczące rezygnacji nie zostało złożone do uprawnionego do jego odebrania podmiotu oraz, że zanim doszło do uprawnionego podmiotu, to zostało odwołane. Skarżący wyjaśnił, że skargą z dnia [...] maja 2021 r. wystąpił do Ministra Edukacji i Nauki o stwierdzenie nieważności komunikatu Rektora U[...] w [...] o wygaśnięciu jego członkostwa w Radzie Uczelni. W odpowiedzi Minister przesłał pismo z dnia [...] lipca 2021 r., zawierające stanowisko i wyjaśnienia dotyczące złożonej skargi. Następnie, uznając, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna, zwrócił się do organu o podjęcie formalnego rozstrzygnięcia. Minister, pismem z dnia [...] listopada 2021 r., podtrzymał wyrażone wcześniej stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - oddalenie. Podniósł, że pismo z dnia [...] listopada 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 427 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zatem nie podlega skardze do sądu administracyjnego. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Minister wyjaśnił, iż skarga z dnia [...] maja 2021 r. została załatwiona w trybie postępowania skargowego, zakończonego zawiadomieniem strony o sposobie załatwienia sprawy, tj. pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi G. P. w niniejszej sprawie jest pismo Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...], informujące skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, dotyczącej komunikatu Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] maja 2021 r., stwierdzającego wygaśnięcie członkostwa [...] G. P. w Radzie Uczelni. Postępowanie skargowo-wnioskowe zostało uregulowane w Dziale VIII k.p.a. i w ramach tego postępowania realizowane jest - zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - prawo składania petycji, skarg i wniosków. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością materialno-techniczną, polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sąd administracyjny, co do zasady, nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na działania/zaniechania organów państwa, zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi powszechnej w rozumieniu Działu VIII k.p.a., ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sądy administracyjne kontrolują bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (v. postanowienie NSA z 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/07, postanowienie NSA z 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08, postanowienie NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 574 z późn. zm., dalej u.p.s.w.n.), uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie. Organy władzy publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Natomiast stosownie do treści art. 426 ust. 1 pkt 1 u.p.s.w.n., w ramach nadzoru nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki minister sprawuje nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa oraz prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 667/17, organy uczelni podlegają temu nadzorowi z mocy prawa, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena prawna konkretnego aktu organu uczelni, tj. uchwały senatu lub decyzji rektora, z punktu widzenia zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub statutem uczelni. Na taki sposób rozumienia nadzoru, sprawowanego przez ministra nad uczelniami, wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97 (OSNP 1998 r., z. 13, poz. 384). NSA zwrócił uwagę, że Sąd Najwyższy ocenę, co do charakteru aktu podejmowanego w trybie nadzoru nad uczelniami, wyraził na gruncie art. 31 ust. 1 i 2 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), to jednak z uwagi na zbliżoną regulację prawną w stosunku do art. 36 ust. 1 u.P.s.w., pogląd ten w dalszym ciągu zachowuje aktualność. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że akt nadzoru, podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, w ocenie Sądu, pismo Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, ani rozstrzygnięcia, na które służy skarga do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 427 ust. 3 u.p.s.w.n. Nadto, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez organu uczelni (tj. jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie organ, wobec niestwierdzenia niezgodności wydanego przez Rektora komunikatu, poinformował skarżącego pismem o sposobie załatwienia jego skargi. Oznacza to, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a w takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.