III SA/Kr 878/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji skargę oddala. R.S. pismem z dnia 15 marca 2013 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji tego organu z dnia 26 listopada 2012 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na A.M. na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. We wniosku wskazano m.in. na niewłaściwe ustalenie przez organ dochodów rodziny skarżącej za 2011 r. poprzez niezasadne uwzględnienie jako dochodu rodziny również dochodów męża wnioskodawczyni, który nie jest ojcem jej córki A.M. oraz pominięcie faktu, że syn wnioskodawczyni G.M. był na utrzymaniu wnioskodawczyni i jej męża do dnia 21 czerwca 2012 r., kiedy to został zatrzymany, a wiek 25 lat ukończył dopiero w dniu 13 listopada 2012 r. Okoliczności powyższe, jak i fakt nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego wskazywały w ocenie wnioskodawczyni na zaistnienie przesłanek interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony wymienionych w art. 154 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 maja 2013 r. znak: [....] odmówiło R.S. uchylenia oraz zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2012r., znak: [....] , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 1 października 2012 r. nr: [....] orzekającą o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na A.M. na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Stosownie bowiem do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a wydanie w wyniku zmiany decyzji ostatecznej decyzji sprzecznej z prawem nie przewiduje żadna z dwóch przesłanek zmiany decyzji, wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. Rozstrzygniecie takie nie byłoby zgodne z interesem społecznym, ani nie zaspokajałoby słusznego interesu strony. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być bowiem rozumiany również jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. Dalej Kolegium przywołało art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1228). Powołany przepis wprowadza kryterium dochodowe, którego spełnienie umożliwia uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Nawet nieznaczne przekroczenie kwoty 725 zł powoduje konieczność odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie kryterium dochodowe zostało przekroczone, nie istniała możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji Kolegium z dnia 26 listopada 2012 r., Nr [....] . Podkreślono także, że decyzja dotycząca świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a podnoszone przez wnioskodawczynię zarzuty merytoryczne nie maja znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w ustawowym terminie, złożyła R.S. . W uzasadnieniu podała, że nie zgadza się z argumentacją Kolegium o tym, że nie zachodzi w jej przypadku uzasadniony interes strony. Wskazała, że wprawdzie zgodnie z literalną wykładnią przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe, jednakże istnieje również wykładnia celowościowa, a za jej zastosowaniem przemawiają argumenty powołane we wniosku o zmianę decyzji. Zastosowanie wykładni celowościowej jest w tym przypadku jak najbardziej uzasadnione i nie stanowi naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 pkt 3 oraz art. 154 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 7 maja 2013 r. znak: [....] . W uzasadnieniu podano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., II SA/Gd 1892/02 stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Stosownie bowiem do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a wydanie, w wyniku zmiany decyzji ostatecznej, decyzji sprzecznej z prawem nie przewiduje żadna z dwóch przesłanek zmiany decyzji wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. Rozstrzygniecie takie nie byłoby zgodne z interesem społecznym, ani nie zaspokajałoby słusznego interesu strony. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., musi być bowiem rozumiany również jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., I GSK 792/11). Kolegium stwierdziło, że uwzględnienie wniosku i zmiana lub uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [....] prowadziłaby do wydania decyzji sprzecznej z prawem, tj. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1228). Powołany przepis wprowadza kryterium dochodowe, którego spełnienie umożliwia uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Nawet nieznaczne przekroczenie kwoty 725 zł powoduje konieczność odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie kryterium dochodowe zostało przekroczone, nie istniała możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji Kolegium z dnia 26 listopada 2012 r., nr [....] . Ponadto Kolegium dodało, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie (kryterium dochodowe), nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1735/11). Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.S . W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, gdyż decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Skarżąca ponownie opisała swoją trudną sytuację rodzinną oraz wskazała na konieczność przyznania na córkę świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ponadto R.S. podniosła, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniach od decyzji, podkreślając jednocześnie, że zgodnie z literalną wykładnią przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe. Istnieje jednak, jak podaje, również wykładnia celowościowa, a za jej zastosowaniem przemawiają argumenty powołane we wniosku o zmianę decyzji. Jak dodaje zastosowane wykładni celowościowej jest w jej przypadku jak najbardziej uzasadnione i nie stanowi naruszenia prawa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji SKO. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: [....] wydana w nadzwyczajnym trybie art. 154 k.p.a., o którego zastosowanie skarżąca wnosiła w swoim wniosku z dnia 15 marca 2013 r. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja z dnia 26 listopada 2012 r., znak: [....] była decyzją nieuwzględniającą stanowiska strony i odmawiającą przyznania świadczenia, a zatem jako decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa mogła być analizowana w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa nadzwyczajny tryb zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej przewidziany w art. 154 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji niewadliwych lub obarczonych wadą nieistotną, tj. wadą nie mającą wpływu na moc obowiązywania decyzji i może być stosowany w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 26/11, LEX nr 1137930). Dopiero po stwierdzeniu tych okoliczności możliwe jest analizowanie przesłanek "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" jako podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, przy czym decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a., jak każde działanie organu administracji publicznej - nie może naruszać przepisów obowiązującego prawa. Wreszcie należy podkreślić, że tryb wzruszenia decyzji ostatecznej określony art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jako tryb ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż tak traktowany mógłby w pewnych okolicznościach stanowić wyraz rozpoznania sprawy po raz trzeci, co byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 411/10, LEX nr 952031). Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., GSK 913/11, LEX nr 1233124). Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Trafnie organ odwoławczy podniósł, że zarzuty skarżącej dotyczące zgodności z prawem decyzji z dnia 26 listopada 2012r., znak: [....] , a także postępowania poprzedzającego jej wydanie nie mogą osiągnąć skutku w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. Tryb ten bowiem – jak wyżej wskazano – dotyczy wyłącznie decyzji prawidłowych lub wydanych z nieistotnym naruszeniem prawa, a okoliczności podnoszone przez skarżącą w zakresie sposobu obliczania dochodu jej rodziny skierowane są na wykazanie istotnych, bo przekładających się na treść decyzji, wad postępowania. W konsekwencji nie mogły być brane pod uwagę w niniejszej sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233). Skoro w zakresie ustalania dochodu rodziny w sprawach przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustawodawca nie przewidział luzu decyzyjnego, to trafne jest stanowisko organu, że po pierwsze nie było podstaw do ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy i to w inny sposób niż w decyzji z dnia 26 listopada 2012 r., znak: [....] , a po drugie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w inny sposób niż w decyzji z dnia 26 listopada 2012 r., znak: [....] byłoby sprzeczne z prawem, skoro decyzja z dnia 26 listopada 2012r., znak: [....] – aby zastosować wobec niej tryb z art. 154 k.p.a. – musiała być traktowana jako decyzja niewadliwa. W tym stanie rzeczy przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" nie mogły uzasadniać uchylenia lub zmiany decyzji z dnia 26 listopada 2012r., znak: [....] , gdyż byłoby to równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Tym bardziej okoliczności podnoszone przez skarżącą, a wskazujące na wadliwe obliczenie dochodu jej rodziny w decyzji z dnia 26 listopada 2012r., znak: [....] nie mogły być rozpatrywane w ramach przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.