III SA/Kr 878/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta skargę oddala. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. G. (dalej: skarżący) o unieważnienie Uchwały Rady Miasta NR [...] z dnia [...] 2013 r.; działając na podstawie art. 61a i art. 156 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta NR [...] z dnia [...] 2013 r. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym: Pismem z dnia 21 marca 2014 r. A. G. zwrócił się o unieważnienie Uchwały Rady Miasta NR [...] z dnia [...] 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta NR [...] z dnia [...] 2013 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy A. G. wniósł w terminie. Analizując sprawę, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 nr 79 poz. 856 ze zm.) kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 powyższej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Właściwość Samorządowych Kolegiów Odwoławczych ograniczona została zatem do weryfikacji aktów administracyjnych w sprawach administracyjnych - decyzji oraz postanowień, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kolegium Odwoławcze nie dysponuje natomiast tytułem do podejmowania rozstrzygnięć w przedmiocie weryfikacji aktów prawa miejscowego, a do takich należy Uchwała Rady Miasta. Jednocześnie Kolegium powołało art. 94 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) i wskazało, że właściwy w przedmiocie zaskarżenia Uchwały Rady Miasta będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uprzednim wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skarżący powinien, jeżeli chce stwierdzenia nieważności opisanej powyżej uchwały, najpierw zwrócić się do Rady Miasta o uchylenie uchwały, a następnie, w braku odpowiedniej reakcji może, w terminie określonym w art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wnieść skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, gdyż Kolegium nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia jego wniosku, a ewentualne rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ odwoławczy powołał treść art. 61 § 1 k.p.a. oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na istnienie przeszkody o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającej weryfikację aktu prawa miejscowego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że jego zdaniem przedmiotowa uchwała jest wg. k.p.a. nieważną decyzją, w myśl art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. Jego zdaniem Kolegium władne było wydać decyzje o unieważnieniu uchwały. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa, procesowego i materialnego, w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W powołanym przepisie prawa legitymacja skargowa strony została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Jednak do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenie naruszeniem. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skarga do sądu nie musi być poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem skarga taka musi być jedynie poprzedzona jedynie wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które nie jest załatwiane w postępowaniu administracyjnym. Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określony jest w art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07, postanowienie NSA z 23.04. 2013 r. I OSK 710/13 - publ. http;//orzeczenia.nsa,gov.pl,) Ponieważ wcześniej nie toczy się postępowanie administracyjne, to ani rada gminy jako organ stanowiący, ani wójt, burmistrz, prezydent jak organ wykonawczy nie mają obowiązku pouczania strony skarżącej o terminie do wniesienia skargi. W takiej sytuacji nie obowiązują bowiem zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., i że każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy, powiatu, województwa oznacza ich nieważność (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydanie 3 str. 396). Zatem za niezasadny uznać należy zarzut skarżącego, który domagał się aby organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest nieważną decyzją, w myśl art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. Skoro więc skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2013 r., to słusznie Kolegium, działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia [...] 2014 r. odmówiło wszczęcia postepowania w tej sprawie. Jednocześnie Kolegium prawidłowo wskazało skarżącemu w uzasadnieniu decyzji, że właściwy w przedmiocie zaskarżenia Uchwały Rady Miasta będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uprzednim wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Zatem Kolegium nie było właściwe go prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta, w konsekwencji prawidłowo odmówiło wszczęcia przedmiotowego postepowania, wskazując jako podstawę postanowienia art. 61a k.p.a., gdyż z uzasadnionych przyczyn postepowanie to nie mogło być wszczęte. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, ze organy obu instancji szczegółowo i wnikliwie rozpoznały całokształt sprawy dotyczącej odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miasta. Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.