III SA/Kr 890/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...] nr dec [...] Burmistrz Miasta odmówił przyznania I. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2013/2014 w związku z opieką nad mężem A. N., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że do wniosku z dnia 30 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego I. N. dołączyła oświadczenia pod odpowiedzialnością karną, że od około 8 lat nie jest aktywna zawodowo ani zarejestrowana w urzędzie pracy. I. N. oświadczyła również, że sprawuje opiekę nad mężem przez całą dobę: pierze, robi zakupy, dozuje leki, pilnuje wizyt u lekarza. Organ I instancji stwierdził, że I. N. nie przedstawiła dokumentów potwierdzających rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem, a w związku z tym pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. została wezwana do ich przedłożenia. W dniu 8 sierpnia 2014 r. I. N. dostarczyła oświadczenie złożone pod odpowiedzialnością karną, z którego wynika, że po dacie wyrejestrowania z urzędu pracy, tj. od 1 stycznia 2005 r. do nadal podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu "przy mężu" oraz, że w tym czasie podejmowała zatrudnienie na umowę zlecenie, które były zawierane na czas określony, tj. na miesiąc a potem przedłużane o kolejny miesiąc. I. N. oświadczyła także, że po zakończeniu ostatniej umowy dostała kolejną propozycję pracy, zatrudnienie zakończone zostało w dniu 31 marca 2010 r. a z kolejnej propozycji pracy zrezygnowała z uwagi na stan zdrowia męża. Organ I instancji wskazał, że w dniu 11 sierpnia 2014 r. I. N. dostarczyła: 1) świadectwo pracy z firmy "A" z dnia 31 maja 2002 r., z którego wynika, że była zatrudniona w okresie od 16 grudnia 1995 r. do 31 maja 2002 r. w pełnym wymiarze czasu pracy a stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia umowy przez pracodawcę oraz 2) oświadczenie złożone pod odpowiedzialnością karną, z którego wynika, że w okresach, w których pracowała na podstawie umowy zlecenia od 5 maja 2008 r. do 31 marca 2009 r. oraz od 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2010 r. opiekę nad mężem A. N. sprawowała córka D. N. Organ I instancji podniósł również, że z zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 8 sierpnia 2014 r. wynika, że I. N. w okresie od 10 czerwca 2002 r. do 10 stycznia 2005 r. była zarejestrowana w powyższym urzędzie jako osoba bezrobotna. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że I. N. zakończyła aktywność zawodową z dniem 31 maja 2002 r., w okresie od 10 czerwca 2002 r. do 11 stycznia 2005 r., będąc zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy była gotowa podjąć zatrudnienie, natomiast A. N. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od lutego 2003 r. Organ I instancji stwierdził zatem, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, gdyż nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji I. N. podniosła, że z zatrudnienia zrezygnowała w marcu 2010 r., kiedy pracowała na umowę zlecenia, gdyż stan zdrowia jej męża się pogorszył i musiała przejąć nad nim całkowitą opiekę. Odwołująca się wyjaśniła, że przez cały okres choroby męża musiała sprawować nad nim całodobową opiekę, gdyż nie był on w stanie, z uwagi na częściowy paraliż i zanik pamięci, wykonywać podstawowych czynności. Odwołująca się wskazała, że zatrudnienie podjęła dorywczo z uwagi na problemy finansowe, albowiem choroba jej męża pochłaniała większość jego renty. Pod jej nieobecność opiekę nad A. N. sprawowała córka D., która z czasem założyła własną rodzinę i nie mogła już pomagać w opiece nad ojcem. Dlatego też obecnie odwołująca się nie może podjąć żadnej pracy. Decyzją z dnia 13 października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 5, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2014 r. znak: [...] Nr dec. [...]. Organ II instancji wskazał, że jednym z warunków koniecznych do przyznania świadczenia jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznające, że I. N. tej przesłanki nie spełnia. Jak wynika bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym ze świadectwa pracy z dnia 31 maja 2002 r., stosunek pracy odwołującej się ustał za wypowiedzeniem przez pracodawcę, a zatem to nie I. N. zrezygnowała z pracy lecz zrezygnował z niej pracodawca. Od tego czasu odwołująca się była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, zaś w okresach od maja 2008 r. do marca 2009 r. oraz od grudnia 2009 r. do marca 2010 r. I. N. była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia do wykonywania czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych w stosunku do osób tej opieki wymagających. Ponadto organ II instancji podniósł, że jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności z wywiadu środowiskowego z dnia 7 lipca 2014 r. oraz oświadczenia A. N. z dnia 7 lipca 2014 r., opieka odwołującej się polega na wykonywaniu takich czynności jak: higiena osobista, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych i wizyty u lekarza. Natomiast mąż odwołującej się porusza się samodzielnie po mieszkaniu, a pomocy wymaga jedynie przy jego opuszczaniu. Zdaniem Kolegium, czynności wykonywane przez odwołującą się nie odbiegają zatem od tych, które zwykle wykonuje się wobec osoby najbliższej pozostającej pod opieką. Wykonywanie tych czynności, w ocenie organu odwoławczego, nie wymaga konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Ponadto organ II instancji stwierdził również, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że A. N. posiada czworo dzieci, z których dwoje zamieszkuje wspólnie z rodzicami. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta powoduje, że opieka nad ojcem może zostać rozłożona na kilka osób w ten sposób aby nie kolidowała z ewentualnym podjęciem zatrudnienia. W skardze I. N. podniosła, że była zatrudniona na umowę zlecenia od grudnia 2009 r. do lutego 2010 r. W marcu 2010 r. skarżąca nie podjęła dalszego zatrudnienia i nie otrzymała wynagrodzenia, gdyż po powrocie męża ze szpitala musiała się nim zaopiekować. Skarżąca stwierdziła, że nie może podjąć zatrudnienia, gdyż jej mąż nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga długotrwałej opieki i pomocy innych osób. W związku z powyższym skarżąca uważa, że spełniła warunek jakim jest rezygnacja z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. skarżąca oświadczyła, że nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na informację uzyskaną z ośrodka pomocy społecznej, że świadczenie jej się nie należy. Natomiast od stycznia 2015 r. skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku ze zmianą przepisów. Skarżąca wyjaśniła, że jej mąż zachorował wówczas, gdy była na zasiłku dla bezrobotnych (od czerwca 2002 r. do czerwca 2003 r.), a jego niepełnosprawność stwierdzono od września 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, skarga I. N. jest uzasadniona. Należy zaznaczyć, że postawę prawną wydanych rozstrzygnięć organów obu instancji stanowi treść art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1458 z późn. zm.), przy czym należy zaznaczyć, że art. 16a ust. 1 został zmieniony przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. (Dz. U. poz. 567) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 15 maja 2014 r., z tym, że art. 16a ust. 1 pkt 1 miał wejść w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 16a ust. 1 stanowił: "Art. 16a. 1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Zdaniem Sądu, istotą problemu występującego w sprawie jest rozumienie warunku przyznania przewidzianego w tym przepisie specjalnego zasiłku opiekuńczego, polegającego na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Według organów administracji warunek ten należy wykładać ściśle, jako odpowiadający sytuacji, polegającej na tym, że osoba pracująca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wynika z tego, że według wykładni przyjętej przez organy administracji specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Podstawowy i w zasadzie jedyny argument, mający przemawiać za taką wykładnią to literalne brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytywane w kontekście art. 17 ust. 1 tej ustawy (przewidującym nie podejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia). Według organów, skoro ustawodawca w tym samym akcie prawnym różnicuje warunki przyznania świadczeń (jedno uzależnia od tego, że ktoś nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, drugie od tego, że ktoś "tylko" rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same. Tego rodzaju interpretacja w ocenie Sądu nie jest zasadna, a argumenty natury nie tylko językowej przemawiają za rozszerzeniem rozumienia normy zawartej w cytowanym przepisie również na przypadki niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna, który przedtem nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej. Sąd podkreśla, że w procesie interpretacji prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej metod. Jest tak zwłaszcza, gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów. Tak jest w tym przypadku. Z tego względu należy sięgnąć do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, uwzględniając kontekst konstytucyjny. W tym zakresie trzeba więc zważyć, iż przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem identyczny hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przesłanki zakresowo ograniczającej pojęcie "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Interpretując to uregulowanie należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia (powstrzymują się od tego), a więc osoby które uprzednio nie pracowały. Zasadniczy element norm prawnych statuujących specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia oraz osób, które rezygnują z zatrudnienia przy ocenie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem pojęciem "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie też wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Uznając więc, że art. 16a ust. 1 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. właściwie oddaje intencje ustawodawcy Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy administracyjne obu instancji niewłaściwie zinterpretowały przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co potwierdza w ustalonym już orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, zwłaszcza identycznie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 216/14, a także w uzasadnieniu wyroków z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt : I OSK 1442/14, I OSK 2058/14, I OSK 336/14, I OSK 2930/13, I OSK 2059/14, I OSK 2060/14 oraz z dnia 17 października 2014 r. o sygn. akt: I OSK 410/14, I OSK 3063/13 (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów – w oparciu o art. 153 p.p.s.a.: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." W oparciu o powyższe Sąd uznał, że dokonana przez organy administracyjne wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji, a zatem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.