III SA/Kr 903/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu handlu w obrębie dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. określa, że zarządzenie nie może być wykonane. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 903/07 1. W dniu [...] Wójt Gminy wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zakazu handlu w obrębie dróg gminnych. W zarządzeniu zapisano, że jego podstawę prawną stanowią następujące przepisy: art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm., powoływanej w dalszym tekście niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."), art.19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007, nr 19, poz.115 z późn. zm.) oraz art. 45 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005, nr 108, poz.908 z późn. zm.). Z dniem 1 lipca 2007 r. wprowadzono zakaz handlu w obrębie dróg gminnych w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy pasa drogi gminnej (§§ 1 i 3 zarządzenia). Zakaz ten miał obowiązywać na ul. T. (działka nr ewidencyjny [...]), ul. L. (działka nr ewidencyjny [...]), drogach gminnych (bez nazw ulic) położonych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. 2. Pismem z dnia 14 czerwca 2007 r. Wojewoda zwrócił się do Wójta Gminy o wyjaśnienia na temat wymienionego zarządzenia. Odpowiadając pismem z dnia 5 lipca 2007 r., Wójt Gminy oświadczył, że zarządzenia miało poprawić bezpieczeństwo w miejscu prowadzenia dotychczas handlu na drogach gminnych i bezpośrednio przylegających działkach. Drogi gminne objęte zarządzeniem są bardzo zatłoczone w dni targowe. Dodatkowo kupcy umieszczają swoje stragany bezpośrednio na granicy drogi, bądź w jej obrębie, wskutek czego kupujący znajdują się na drodze. W rezultacie drogi te są nieprzejezdne nawet dla karetek pogotowia i pojazdów straży pożarnej. Wydając powyższe zarządzenie Wójt nie miał zamiaru likwidować te przejawy działalności handlowej, a jedynie - odsunięcie jej o trzy metry od granicy pasa drogi. Stanowisko takie zostało wypracowane na spotkaniu z właścicielami placów w dniu 10 kwietnia 207 r. 3. W skardze z dnia 21 września 2007 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] w całości. Zdaniem Wojewody zaskarżone zarządzenie w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, albowiem zostało wydane bez podstawy prawnej. Powołany w zarządzeniu art. 7 ust. 1 u.s.g. określa jedynie zakres zadań należących do gminy, ale bez przyznawania organowi wykonawczemu gminy kompetencji do wydawania aktów normatywnych w przedmiocie zakazu handlu. Kompetencje prawotwórcze nie zostały zapisane w art.19 ustawy o drogach publicznych, ani w art. 45 ust.1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, powołane w zarządzeniu jako dalsza część jego podstawy prawnej. Wójt, będący organem jednostki samorządu terytorialnego, jest zarządcą dróg gminnych, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Również trzeci powołany w zaskarżonym zarządzeniu czyli art. 45 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, nie upoważnił wójta do wydania zarządzenia; ustanowił on zakaz wykorzystywania drogi publicznych lub poszczególnych jej części w sposób niezwiązany z ruchem drogowym. Wprawdzie nie budzi zastrzeżeń sama dbałość i troska gminy o zachowanie bezpieczeństwa i porządku na drogach gminnych. Jednak realizacja tych zadań nie może polegać na ustanawianiu zakazów, ograniczających sferę praw i wolności obywateli, w sposób nieprzewidziany przepisami prawa. Nie zostały również spełnione ustawowe przesłanki do wydania przepisów porządkowych i dlatego podstawą prawną zaskarżonego zarządzenia nie mogły być przepisy art. 41 ust. 2-5 u.s.g. Przepisy porządkowe może wydawać rada gminy w przypadku równoczesnego spełnienia ustawowo określonych przesłanek, tj. zagrożenia ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Zarządzenie porządkowe może regulować wyłącznie sprawy nieuregulowane wcześniej w odrębnych przepisach powszechnie obowiązujących. Zarówno prowadzenie handlu, jak i bezpieczeństwo i porządek na drodze gminnej zostały wyczerpująco uregulowane w obowiązującym porządku prawnym, a zatem niedopuszczalne jest regulowanie tych spraw gminnymi przepisami porządkowymi. Przepisy porządkowe może wydawać także wójt gminy w formie zarządzenia, ale może to uczynić tylko w przypadku niecierpiącym zwłoki, a przepisy porządkowe wymagają zatwierdzenia na najbliższej sesji rady gminy (art. 41 ust.2-5 u.s.g.). Nawet gdyby uznać za dopuszczalne stanowienie w tym zakresie gminnych przepisów porządkowych, to kompetencja przysługiwałaby Radzie Gminy a nie - Wójtowi Gminy. Ustanowiona w ustawodawstwie zasada wolności działalności gospodarczej może być ograniczana jedynie w drodze ustawy, natomiast każde ograniczenia takiej działalności w drodze aktów normatywnych niższego rzędu stanowią naruszenie przepisu art. 22 Konstytucji RP. Jeżeli natomiast działalność handlowa stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i uczestników ruchu drogowego to obowiązkiem właściwych organów publicznych jest stosowanie przepisów kodeksu wykroczeń i innych już obowiązujących przepisów. Wójt Gminy winien działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Natomiast wydając zaskarżone zarządzenie Wójt Gminy przekroczył zakres przyznanych mu ustawą kompetencji, a przez to rażąco naruszył obowiązujący porządek prawny, w tym także podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażone w art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP. 4. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Niezasadne jest bowiem twierdzenie skargi, iż brak było podstaw dla wydania zaskarżonego zarządzenia. Do zarządcy drogi należy w szczególności (...) wprowadzanie ograniczeń (...), gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. (art. 20 ustawy o drogach publicznych). Bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego (prowadzących pojazdy, jak i dla pieszych) powodowało usytuowanie wiat przy samej drodze, bądź w jej granicach. Utrzymanie dotychczasowego stanu rodziło poważne i bezpośrednie niebezpieczeństwo, w szczególności poprzez uniemożliwienie sprawnego dojazdu pojazdów opieki medycznej czy straży pożarnej. Handel uliczny zagrażał bezpieczeństwu zarówno prowadzących pojazdy, jak i pieszych. Zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty czyli w szczególności zapewnienie porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej. Wprowadzenie ograniczenia było niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa zarówno osobom trudniącym się handlem w obrębie wymienionych w zarządzeniu dróg, jak również okolicznym mieszkańcom. Bezzasadne jest również twierdzenie, iż materia objęta zaskarżonym zarządzeniem jest już uregulowana w przepisach ustawowych i z tej przyczyny nie było podstaw do jej szczegółowego uregulowania w drodze zarządzenia wójta. Ustawa o drogach publicznych daje bowiem wyraźne upoważnienie zarządcy dróg gminnych, jakim jest wójt, do wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z dróg gminnych ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego zarządzenie nie ingeruje w prawo wykonywania działalności gospodarczej, gdyż takiej działalności nie zabrania, ani jej nie ogranicza. Ustanawia jedynie zasadę prowadzenia handlu w odległości minimum trzech metrów od pasa drogi gminnej, podyktowaną względami bezpieczeństwa. Postanowienia zawarte w zarządzeniu nie mają wpływu na prawo osób trudniących się handlem w obrąbie wymienionych w zarządzeniu dróg do prowadzenia działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, niemniej jednak musi być prowadzone z zachowaniem warunków określonych prawem. 5. Odpowiadając za wezwanie Sądu, Wójt Gminy wskazał, iż zaskarżone zarządzenie nie jest traktowane jako akt prawa miejscowego i wobec tego nie było publikowane. Jest to regulacja porządkująca, ale nie ma już potrzeby jej egzekwowana, gdyż handel nie jest już prowadzony na drogach gminnych. 6. Na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. uczestnik postępowania T. C. oświadczyła, że działki należące do niej i jej męża J. C. przylegają do działek wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu Wójta Gminy i na działkach wnioskodawców w środy odbywają się jarmarki. Na podstawie tego zarządzenia wydawane były mandaty za handel na ich działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: A. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). B. Sąd zdecydował o dopuszczeniu w charakterze uczestników postępowania T. i J. C. uznając, że wynik toczącego się przed tutejszym Sądem postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Są oni bowiem właścicielami działek nr [...] i nr [...], które bezpośrednio przylegają do dróg gminnych, wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu Wójta Gminy z dnia [...]. Jarmarki organizowane są na ich nieruchomościach, za co wystawiane były mandaty. C. Drogi, o których mowa w zaskarżonym zarządzeniu, są drogami gminnymi, a Wójt Gminy jest ich zarządcą. Z tego tytułu jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń w ruchu drogowym lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla tego ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych). Natomiast Wójt Gminy będąc zarządcą drogi nie może wprowadzać w drodze zarządzenia zakazów, które już obowiązują na mocy ustawy. Art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Potwierdza to art. 40 cytowanej ustawy, który umożliwia indywidualne odstępstwa od generalnego zakazu handlu na drogach publicznych. Takie odstępstwa mają jednak postać decyzji w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie generalnego aktu, jak zaskarżone zarządzenie. Ponadto zrządzenie nie zezwalało na handel na wymienionych w nim drogach, lecz zakazywało takiej działalności. Nie ma więc żadnej wątpliwości, że art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wprowadził domniemanie zakazu prowadzenia handlu na wszystkich drogach publicznych w całej w Polsce. Dlatego niedopuszczalne było wydanie przez Wójta Gminy zaskarżonego zarządzenia, gdyż nie można wprowadzać do porządku prawnego aktu gminnego zakazującego działalności, która jest już zakazana na terenie całej Polski. Również zastosowana procedura wydania zaskarżonego zarządzenia naruszała przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. nr 177, poz.1729). D. Poważnym naruszeniem porządku prawnego jest ingerencja w prawo własności działek sąsiadujących z odcinkami dróg gminnych wymienionych w zarządzeniu. §§ 1 i 3 zarządzenia ustanawiały z dniem 1 lipca 2007 r. zakaz handlu nie tylko w obrębie dróg gminnych, ale dodatkowo — poza pasem drogowym w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy pasa drogi gminnej. Wprowadzenie takiego zakazu bez posiadania do tego kompetencji jest oczywiście naruszeniem art. 21 Konstytucji RP. E. Prawidłowo skarga wykazała, że Wójt Gminy wadliwie zinterpretował przepisy powołane jako podstawa prawna zarządzenia. Sprawy dróg gminnych są sprawami własnymi gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Jest to zadanie, które może być realizowane w formach określonych w szczegółowych przepisach prawa materialnego ustalających kompetencje organu administracyjnego. Takim przepisem nie jest art. 19 ustawy o drogach publicznych, gdy rozdziela on jedynie sprawy zarządzania drogami publicznymi między wymienione tam organy publiczne. Jest to przepisem ustrojowy, koniecznym do określenia organu właściwego do wykonywania kompetencji ustalonych w prawie materialnym. Art. 45 Prawa o ruchu drogowym jest przepisem prawa materialnego, który jednak nie przyznaje Wójtowi Gminy żadnych kompetencji, ale wręcz przeciwnie – zakazuje wszystkich wykorzystywania drogi niezgodnie z jej przeznaczeniem. Uczestnicy ruchu drogowego i użytkownicy dróg mają ten zakaz przestrzegać. bez potrzeby wydawania przepisów wykonawczych czy imiennie adresowanych decyzji. Tym samym przepis ten wyklucza wydanie przez Wójta Gminy zarządzenia zawierającego identyczny zakaz, co ustawa (wykorzystywania drogi niezgodnie z jej przeznaczeniem), ale ograniczonego do kilku dróg w jednej Gminie. Zaskarżone zarządzenie nie wprowadza do porządku prawnego żadnego nowego obowiązku i dlatego jest absolutnie zbędne i już z tego powodu niedopuszczalne. Wadliwość zarządzenie jest bardziej zasadnicza przez ograniczanie zakazu do wycinka dróg jednej tylko gminy, podczas gdy art. 45 Prawa o ruchu drogowym ustanawia zakaz o wiele bardziej generalny (nieograniczony do handlu) i obowiązujący na wszystkich drogach publicznych w całym kraju. Wójt Gminy działał tak, jak gdyby na drogach publicznych w całej Polsce (w tym – na wszystkich drogach w J. niewymienionych w zarządzeniu) możliwy był handel bez żadnych ograniczeń i bez konieczności uzyskiwania zezwoleń od zarządców dróg, a jedynie wyjątkowo na wskazanym obszarze miał zacząć obowiązywać zakaz handlu. Można więc zaskarżone zarządzenie określić jako niedozwoloną nowelizację art. 45 Prawa o ruchu drogowym F. Sąd podzielił też całą argumentację skargi w zakresie, w jakim wykazuje ona, że zarządzenie nie mogło być wydane w trybie przepisanym dla gminnych przepisów porządkowych. Dlatego w tym miejscu można się ograniczyć do zaakcentowania faktu, że zaskarżone zarządzenie reguluje sprawy uprzednio uregulowane w ustawie. Tymczasem zarządzenie porządkowe ma wypełnić ewentualną lukę w prawie w sytuacji nadzwyczajnego zagrożenia dla wartości wskazanych w ustawie. G. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, a od jego wydania nie minął jeszcze rok, skutkuje stwierdzeniem przez Sąd nieważności zarządzenia (bez konieczności analizy jego normatywnego charakteru) na podstawie art. 91 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm.) w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz.831, nr 221, poz. 1650). Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane.