III SA/Kr 904/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprzeciwu B. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2021 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 3, art. 4, art. 6 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia 17 listopada 2010 r. o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dzieci K. B. urodzoną [...]1993 r., A. B. urodzonego [...]2003. oraz W. B. urodzonego [...]2008 r. w okresie od dnia 15 stycznia 2011 r. do 31 października 2011 r. ze względu na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. Wojewoda orzekł o przyznaniu B. B. (dalej: "skarżąca") świadczenia w formie zasiłku rodzinnego: na dziecko do 5 lat – W. B. w kwocie 68 złotych na okres od 15.01.2011 do 31.01.2011 oraz od 1.02.2011 do 28.02.2011; na dziecko w wieku 5- 18 lat – K. B. w kwocie 91 zł na okres od 15.01.2011 do 31.01.2011 r. oraz od 1.02.2011 do 28.02.2011 r.; na dziecko w wieku 5-18 lat – A. B. w kwocie 91 zł na okres od 15.01.2011 r. do 31.01.2011 r. oraz 01.02.2011 r. do 28.02.2011 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na W. B. w kwocie 80 złotych na okres od 15.01.2011 r. do 31.01.2011 r. oraz od 1.02.2011 r. do 28.02.2011 r. (punkt 1). Organ wskazał, że świadczenie zostało już wypłacone (punkt 2). Wojewoda odmówił zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat W. B. w kwocie 68 złotych na okres od 01.03.2011 do 31.10.2011; zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5- 18 lat K. B. w kwocie 91 zł na okres od 01.03.2011 do 31.10.2011 r.; zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat A. B. w kwocie 91 zł na okres od 01.03.2011 r. do 31.10.2011 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanego na dziecko K. B. w kwocie 100 zł jednorazowo, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanego na A. B. w kwocie 100 zł jednorazowo, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na W. B. w kwocie 80 złotych na okres od 01.03.2011 r. do 31.10.2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a polskie ustawodawstwo ma zastosowanie w pierwszej kolejności, a zatem organem właściwym w sprawie jest Wojewoda. Organ wskazał, że w okresie od 15 stycznia do 28 lutego 2011 r. zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia, przy równoczesnym braku przesłanek negatywnych. W sprawie ustalono, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego określonego w art. 5 u.ś.r. Organ podniósł, że w związku z nieudokumentowaniem przez skarżącą dochodów członka rodziny za miesiąc luty, należało domówić przyznania świadczeń za okres od 1 marca 2011 r. do 31 października 2011 r. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że mąż zostawił ją i jej małoletnie dzieci około 2010 roku, a w tym czasie jedynym dochodem skarżącej był pobierany zasiłek rodzinny na trójkę dzieci. Od czasu, gdy mąż opuścił rodzinę nie otrzymała od niego żadnych środków finansowych. Podniosła, że dopiero po 10 latach dowiedziała się, że jej mąż wyjechał do Niemiec i tam rzekomo prowadził działalność. Pobierając zasiłek w Polsce nie miała świadomości, że mąż prowadził działalność gospodarczą za granicą. W. B. zmarł w 2012 roku, a skarżąca spłaca pozostawione przez niego długi. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 14 lutego 2021 r. poprzez doprecyzowanie czy pismo stanowi odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 29 stycznia 2021 r. przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie od 15.01.2011 r. do 28.02.2011 r. oraz odmawiającej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie od 01.03.2011 r. do 31.10.2011. Pismem z dnia 16 marca 2021 r. skarżąca wskazała, że pismo z lutego stanowi odwołanie od decyzji Wojewody. Podniosła, że nie zgadza się z decyzją Wojewody dotyczącą zwrotu pobieranego zasiłku rodzinnego w okresie od 1.03.2011 r. do 31.10.2011 r. Skarżąca podkreśliła, że we wskazanym okresie nie miała dochodu, a pobierany wówczas zasiłek był w pełni uzasadniony. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wojewody w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Wobec trudności uzyskania przez skarżącą informacji dotyczących dochodów W. B. w 2011, organ powinien podjąć we własnym zakresie działania zmierzające do ustalenia tych okoliczności np. poprzez zwrócenie się do właściwego Urzędu Skarbowego w Polsce lub w Niemczech. W ocenie Kolegium decyzja Wojewody jest nieprawidłowa, a jej uzasadnienie nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. SKO wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien podjąć wszelkie możliwe starania aby ustalić dochód rodziny, a następnie ocenić czy odwołująca się spełnia kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie świadczenia. Mając na względzie fakt, że w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia wysokości dochodu rodziny warunkującego przyznanie prawa do zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, w ocenie Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu II instancji została doręczona na adres ul. [...] w T. i odebrana przez dorosłego domownika K. T. w dniu 21 maja 2021 r. Decyzja została również przesłana na adres skarżącej w W. Według oświadczenia skarżącej przesyłka została odebrana osobiście przez skarżącą w dniu 5 czerwca 2021 r. Sprzeciw został wysłany pocztą w dniu 9 czerwca 2021 r. Z dołączonego do akt wydruku śledzenia przesyłki wynika, że została ona doręczona w dniu 1 czerwca 2021 r. W sprzeciwie od decyzji skarżąca podtrzymała stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie i wskazała, że pobieranie przez nią świadczeń w okresie od marca do października 2011 r. było zasadne. Podniosła, że po tylu latach nie jest w stanie zdobyć żadnych dokumentów, które pokazywałyby zarobki W. B. za 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, a sama konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. są spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, ale także powinien istnieć funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz, że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021). Na wstępie należy wskazać, że warunkiem istnienia kompetencji organu II instancji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji. To strona w odwołaniu określa zakres możliwości działania organu II instancji. W realiach niniejszej sprawy, skarżąca wskazała, że pismo z lutego 2021 r. stanowi odwołanie od decyzji Wojewody w zakresie dotyczącym zwrotu pobieranego zasiłku w okresie od 1.03.2011 do 31.20.2011 r. W rezultacie nie może budzić wątpliwości fakt, że skarżąca zaskarżyła odwołaniem tylko część decyzji. Skarżąca nie odwołała się od części decyzji, na mocy której zostało jej przyznane świadczenie za okres od 15 stycznia 2011 r. do 28 lutego 2011 r. (punkt 1 i 2 decyzji Wojewody. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew treści oświadczenia strony, orzekło o uchyleniu decyzji Wojewody w całości, a zatem również w zakresie niezaskarżonym odwołaniem, czyli w odniesieniu do rozstrzygnięcia, które uzyskało charakter ostatecznego (wobec braku zaskarżenia). W rezultacie organ II instancji nie miał podstaw do orzekania o uchyleniu decyzji w zakresie punktu 1 i 2. Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani do zakresu jej zaskarżenia, ani do obowiązującego w postępowaniu administracyjnym zakazu reformationis in peius. Kolegium nie wyjaśniło dopuszczalności pogorszenia sytuacji skarżącej w świetle art. 138§ 2 w zw. z 139 k.p.a. oraz faktu, że organ II instancji uchylił decyzję przyznającą stronie uprawnienia. W orzecznictwie prezentowany jest co prawda pogląd, że zakaz reformationis in peius ten nie obowiązuje w przypadku wydawania decyzji kasatoryjnej, (por. m. in. wyrok NSA z 15.06.2021 r., II OSK 2/21, CBOSA) jednakże w realiach niniejszej sprawy nie mógłby zostać zastosowany. W sytuacji bowiem, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie uprawnienia i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi, takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, która traci uprawnienie, którym dysponowała na mocy decyzji organu pierwszej instancji. Nie ma bowiem pewności czy ponownie wydana decyzja je przywróci (B. Adamiak, w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 620). Sąd podziela pogląd, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Przed wydaniem decyzji organ powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Opolu z 5.06.2014 r., II SA/Op 128/14 CBOSA; CBOSA). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważyło zastosowania art. 136 k.p.a., w tym w szczególności możliwości zlecenia przeprowadzenia określonych czynności organowi I instancji, zwłaszcza, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustalenie dochodów nieżyjącego męża skarżącej mogło nastąpić przez zwrócenie się przez organ do właściwego Urzędu Skarbowego w Polsce lub w Niemczech. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni fakt, że decyzja Wojewody została zaskarżona w części, rozpatrzy odwołanie skarżącej zgodnie z pismem z dnia 16 marca 2021 r., rozważy możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. oraz wyda rozstrzygniecie stosownie do treści art. 138 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.