III SA/Kr 905/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg U. H. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2014r. nr [ ] z dnia 31 marca 2014r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego skargi oddala Prezydent Miasta w dniu [...] 2014 r. wydał następujące decyzje: 1) znak: [...], którą przyznał U. H. zasiłek celowy specjalny w kwocie 60 zł na uregulowanie opłat za gaz; 2) znak: [...], którą przyznał U. H. zasiłek celowy specjalny w kwocie 50 zł na uregulowanie opłat za energię elektryczną. Obu decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a jako podstawę prawną wskazano art. 104, art. 107 i art. 108 kpa, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art.17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz.182 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823). W uzasadnieniach tych decyzji organ I instancji podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji stwierdzono, że U. H. prowadzi wspólne gospodarstwo z matką i synem, a dochód uzyskiwany przez rodzinę przekracza kryterium dochodowe. Jednakże Prezydent uznał, że rodzina U. H. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych jej członków. Dlatego - pomimo osiągania dochodu przekraczającego kryterium dochodowe - uznano sytuację rodziny U. H. za szczególnie uzasadniającą przyznanie pomocy. Organ I instancji wyjaśnił, że wysokość świadczenia została ustalona z uwzględnieniem przedstawionych przez U. H. potrzeb i przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Odwołania od powyższych decyzji wniosła U. H. Zarzuciła, że trudno przyjąć, iż ona i syn pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z matką, bowiem odwołująca się nie ma żadnego dostępu do pieniędzy swej matki. Odwołująca się wskazała także, że wydatki rodziny są wyższe niż przyjął to pracownik, który do wydatków zaliczył tylko czynsz Tymczasem rodzina ma także inne wydatki, takie jak usługi telekomunikacyjne, internet, karty okresowe (około 260 dni), leki dla odwołującej się i dla syna (około 100 zł). Odnośnie zasiłku za prąd i gaz odwołująca się zarzuciła, że niezrozumiałym było, dlaczego zasiłki te zostały przyznane w styczniu 2014 za styczeń i luty 2014r., skoro wniosek dotyczył zaległości, a zaległość była za okres od października 2013 do stycznia 2014 roku. Ponadto odwołująca się podniosła, że pracownik socjalny nie przeprowadził wywiadu w sposób prawidłowy, bowiem m.in. odmówił przyjęcia zaświadczenia o stanie zdrowia członków rodziny, prosił o rezygnację z ubiegania się o zasiłki na żywność, nie sprawdził także, jakie inne ewentualne potrzeby ma rodzina. Odwołująca się dodała także, że istniejące zajęcie komornicze sprawia, że w istocie jej rodzina jest pozbawiona tego dochodu i brakuje jej na podstawowe potrzeby. Podała także, że soczewki (na które odmówiono pomocy) są synowi konieczne, zwłaszcza podczas zajęć WF. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 31 marca 2014 r. rozpatrzyło odwołania U. H. i decyzjami znak: [...] oraz [...] utrzymało w mocy opisane wyżej decyzje organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięć Kolegium wskazało art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniach Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że w toku postępowania ustalono, iż U. H. gospodaruje wraz z rodziną, która składa się z trzech osób (odwołującej się, jej matki M. H. i syna odwołującej się M. L.). Łączny dochód rodziny wynosi 2.978,50 zł, na co składają się: alimenty w kwocie 190,43 euro (799,77 zł), zasiłek rodzinny 106 zł, świadczenie z ZUS M. H. w kwocie 1.894,82 zł, oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 177,91 zł. Na osobę przypada zatem kwota 992,83 zł i dlatego dochód ten przekracza kryterium, które na osobę w rodzinie wynosi 456 zł. Kolegium podkreśliło, że skład rodziny podała w wywiadzie sama odwołująca się, informacja o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego zawarta jest w oświadczeniu podpisanym przez stronę złożonym w dniu 3 stycznia 2014 r. (k. 701) oraz w oświadczeniu M. H. (k. 699). Kolegium wyjaśniło, że przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uniemożliwiało przyznanie stronie zasiłku celowego, jednakże sytuacja U. H. była tego rodzaju, że uzasadniała przyznanie jej zasiłku celowego specjalnego na uregulowanie opłat za gaz w kwocie 60 zł oraz na uregulowanie opłat za energię elektryczną w kwocie 50 zł. Kolegium zaznaczyło, że tego samego dnia, tj. 22 stycznia 2014 r., organ I instancji przyznał U. H. w łącznej wysokości 270 zł. Kolegium podkreśliło, że akta sprawy oraz wspomniane decyzje przekonują, o tym, że organ pomocy społecznej zna i rozumie trudną sytuację strony i w miarę swoich możliwości świadczy rodzinie U. H. pomoc. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Skargi na decyzje SKO wniosła U. H., wyrażając niezadowolenie z treści decyzji i podnosząc, że decyzje ta są nieprawidłowe. Skarżąca zakwestionowała rozmiar przyznanej pomocy, uznając że jest zbyt nikła. Ponownie zakwestionowała także fakt prowadzenia gospodarstwa domowego razem z matką. Zarzuciła, że stosowne oświadczenia pisała pod dyktando pracownika socjalnego. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skargi U. H. nie są zasadne i podlegają oddaleniu. Najważniejszą kwestią sporną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było to, czy skarżąca i jej syn prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z matką skarżącej. W ocenie Sądu słusznie organy obu instancji przyjęły, że U. H., jej syn oraz matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z akt administracyjnych wynika, że sytuacja rodzinna i materialna rodziny skarżącej od wielu lat jest przedmiotem badania przez organy pomocy społecznej. Oczywistym jest, że sytuacja ta ulega zmianom i dlatego każda decyzja administracyjna powinna opierać się na aktualnym stanie faktycznym. Zatem dokonując oceny zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, należy zbadać, czy organy pomocy społecznej orzekały na podstawie stanu faktycznego odzwierciedlającego aktualną sytuację materialną i rodzinną skarżącej. Podkreślić trzeba, że zwracając się pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. (k. 711 akt adm.) o dofinansowanie m.in. prądu i gazu, U. H. wnioskowała o przyznanie zasiłku celowego "dla matki M. H.". Następnie skarżąca w dniu 3 stycznia 2014 r. oświadczyła, że mieszka z mamą i synem oraz prowadzi wspólne gospodarstwo domowe (k. 701 akt adm.). Także M. H. oświadczyła (k. 699 akt adm.), że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką i wnukiem, a więc wniosek z dnia 4 grudnia 2013 r. dotyczy właśnie tego wspólnego gospodarstwa. M. H. wyraźnie zaznaczyła, że w związku z tym nie ubiega się o pomoc "dla siebie". Ponadto zwrócić należy uwagę, że ze względu na zły stan zdrowia M. H. jest ona niesamodzielna i wymaga pomocy innych osób. Wynika to m.in. z zaświadczenia lekarskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. (k. 710 akt adm.). Skarżąca, jej syn i matka zamieszkują w dwupokojowym mieszkaniu, którego głównym najemcą jest matka skarżącej i to ona otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Sąd uznał, że z tych okoliczności organy pomocy społecznej zasadnie wyciągnęły wniosek, iż pomiędzy skarżącą a jej matką istnieje ścisła więź, nie tylko rodzinna, ale też więź gospodarcza oraz ekonomiczna (znaczna część dochodów osób zamieszkujących w lokalu przy ul. B pochodzi od M. H.), która decyduje o ich wspólnym gospodarowaniu. Z ustaleń dokonanych przez organy pomocy społecznej nie wynika też, aby w lokalu zajmowanym przez skarżącą, jej syna i matkę istniał podział tego rodzaju, że znajdujące się w nim sprzęty służyłyby do użytku dwóch osób. Podkreślić trzeba też, że wspólne zamieszkiwanie, w znacznej części finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1060/11, a także w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1947/11). W razie wspólnego zamieszkiwania, o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego mogłyby świadczyć takie okoliczności, jak np. wyraźny konflikt pomiędzy tymi osobami, krótkotrwały, a nie stały charakter wspólnego zamieszkiwania oraz takie urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób, a więc ich niezależność, przejawiającą się w samodzielnym podejmowaniu przez nie decyzji co do wspólnie zajmowanego mieszkania oraz urządzeń w nim się znajdujących (wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1947/12 oraz z 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1537/12, czy też wyrok WSA w Krakowie z 31 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 106/14 - wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono takich okoliczności, które wskazywałyby na to, że pomimo zamieszkiwania we wspólnym lokalu skarżąca i jej matka prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Skoro zaś organy pomocy społecznej prawidłowo przyjęły, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, to w konsekwencji za prawidłowe należy uznać ustalenia dotyczące dochodów tego gospodarstwa. Łączny dochód rodziny skarżącej wyniósł 2.978,50 zł, na co złożyły się: alimenty w kwocie 190,43 euro (799,77 zł), zasiłek rodzinny 106 zł, świadczenie z ZUS M. H. w kwocie 1.894,82 zł, oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 177,91 zł. W rezultacie dochód na jedną osobę wyniósł 992,83 zł i nastąpiło przekroczenie kryterium, które na osobę w rodzinie wynosi 456 zł. W związku z powyższym organy pomocy społecznej zasadnie rozważyły przyznanie skarżącej bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", a więc specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. Decyzja o przyznaniu takiego zasiłku jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to, że organy mogą pozwolić sobie na działania dowolne, lecz przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, powinny ocenić sytuację strony pod kątem przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanych skarżącej specjalnych zasiłków celowych, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej organy uwzględniły wszystkie osiągane przez skarżącą dochody, dotykający skarżącą problem bezrobocia, a także stan zdrowia skarżącej, jej syna i matki i otrzymywane przez skarżącą wsparcie ze strony organów pomocy społecznej. Organy wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Jako bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 562/11 "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej" (Lex Omega nr 1068520). W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż przyznana zaskarżonymi decyzjami kwota 110 zł, przyznana skarżącej na dopłatę do gazu i energii elektrycznej stanowiła rzeczywiste wsparcie dla skarżącej, a pamiętać należy, że pomoc przyznana zaskarżonymi decyzjami nie była jedynym wsparciem skarżącej ze strony organów pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Dlatego też zarzuty skargi co do wysokości przyznanego zasiłku celowego Sąd uznał za bezzasadne, gdyż organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i orzekł jak sentencji na podstawie art. 151 ppsa.