III SA/Kr 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2018 r. sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie zasiłku okresowego sprzeciw oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego P. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku okresowego od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31.10.2018 r. na podstawie art. 8, art. 38, art. 106 ust 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: organ I instancji orzekł, działając w trybie art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej, o zmianie swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] 2017 r. nr [...] w ten sposób, że przyznał skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 315 zł od dnia 1.09.2017 r. do dnia 31.10.2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana decyzji jest uzasadniona zmianą sytuacji dochodowej skarżącego, a sytuacja skarżącego uzasadnia przyznanie zasiłku okresowego. Podkreślono, iż wysokość przyznanej pomocy została ustalona w oparciu o przedstawione potrzeby, przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Odwołanie od opisanej decyzji złożył skarżący, kwestionując wysokość przyznanych środków finansowych i wnosząc o wyrównanie za miesiące lipiec i sierpień 2017 r. Organ odwoławczy podkreślił, że podejmowana decyzja jest zmianą wcześniej podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji, a zatem jest zmianą decyzji o przyznanym świadczeniu, nie zaś nowym przyznaniem zasiłku okresowego. Z tego też względu nieprawidłowe jest wyrzeczenie w zaskarżonej decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. W sentencji decyzji zmieniającej winien bowiem znaleźć się wyraźny zapis, czego dotyczy zmiana decyzji - czy wysokości przyznanego wcześniej zasiłku okresowego, czy też osobno lub łącznie okresu przyznanego świadczenia. Po drugie z uzasadnienia decyzji zmieniającej wcześniejsze rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] 2017 r. nie wynika, na podstawie jakiej zmiany sytuacji dochodowej uznano, że konieczna jest zmiana decyzji przyznającej zasiłek okresowy. Okoliczność ta ma tu szczególne znaczenie wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów braku uwzględnienia utraty części dochodu - tj. dodatku mieszkaniowego już od miesiąca czerwca 2017 r. Zaskarżona decyzja w zasadzie nie zawiera żadnych konkretnych faktów dotyczących sytuacji skarżącego, ogólnikowo brzmiące sformułowania takie jak "zmiana sytuacji dochodowej" czy dane zawarte w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego nie znajdują żadnego odwołania się do konkretu, do wyjaśnienia skarżącemu, jakie okoliczności legły u podstaw zmiany decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podniósł, że nawet w sytuacji zmiany decyzji na korzyść strony decyzja winna zawierać uzasadnienie czytelne dla jej odbiorcy, jaką jest osoba pobierająca świadczenia z pomocy społecznej, tak aby mogła zrozumieć motywy działania organu I instancji. Uzasadnienie decyzji podejmowanej w przedmiocie zmiany winno odnosić się do okoliczności pozwalającej na zmianę decyzji, czyli przesłanek wskazanych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, nie zaś wyłącznie wskazywać okoliczności brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym pierwotnego przyznawania świadczenia, w tym przypadku zasiłku okresowego. Organ I instancji winien też odnieść się do zapisów art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W ocenie organu odwoławczego mając zatem na uwadze powyższe braki zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie daty zmiany sytuacji dochodowej skarżącego - okoliczność ta ma bowiem wpływ na datę zmianę decyzji w sprawie zasiłku okresowego. W piśmie przewodnim do akt sprawy organ I instancji wskazuje, iż od lipca 2017 r. skarżący utracił dodatek mieszkaniowy wraz z dodatkiem energetycznym, nie wyjaśniono mu jednak motywów zmiany decyzji od miesiąca września 2017 r. Pismo przewodnie sugeruje zawinione przez skarżącego niedopełnienie zgłoszenia złożenia wniosków o dodatki mieszkaniowe w UM, jednak w decyzji nie wskazano i nie wyjaśniono, czy okoliczność ta jako brak współdziałania z organem miała wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie. Ze względu na brak tych ustaleń i jednoczesnego odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych w prawidłowym uzasadnieniu decyzji zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący, który wskazał na swoją trudną sytuację życiową i problemy związane z ogrzaniem mieszkania. Skarżący wyraził także niezadowolenie z pracy organów. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jednocześnie, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; powoływana dalej jako "ustawa nowelizująca"), która w art. 9, zmieniającym ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), w pkt 7) - dziale III, po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji w dniu 5 kwietnia 2018 r., a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. W myśl art. 64d p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Biorąc pod uwagę ustawę nowelizującą, należy przede wszystkim podnieść, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej powoływanej jako "CBOSA"). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie stanowiła zmianę wcześniej podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji, a zatem była zmianą decyzji o przyznanym świadczeniu, nie zaś decyzją o przyznaniu zasiłku okresowego. Dlatego należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że nie jest prawidłowe wyrzeczenie w zaskarżonej decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. W sentencji decyzji zmieniającej winien znaleźć się wyraźny zapis, czego dotyczy zmiana decyzji - czy wysokości przyznanego wcześniej zasiłku okresowego, czy też osobno lub łącznie okresu przyznanego świadczenia. Należy także zauważyć, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, na podstawie jakiej zmiany sytuacji dochodowej uznano, że konieczna jest zmiana decyzji przyznającej zasiłek okresowy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów braku uwzględnienia utraty części dochodu - tj. dodatku mieszkaniowego już od miesiąca czerwca 2017 r. Organ pierwszej instancji nie dokonał zatem w istocie żadnych ustaleń stanu faktycznego adekwatnych do treści rozstrzygnięcia. Koniecznym bowiem było ustalenie, w jakiej dacie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego, okoliczność ta ma bowiem wpływ na datę zmianę decyzji w sprawie zasiłku okresowego. W piśmie przewodnim do akt sprawy organ I instancji wskazał, iż od lipca 2017 r. skarżący utracił dodatek mieszkaniowy wraz z dodatkiem energetycznym, nie wyjaśniono jednak, dlaczego nastąpiła zmiana decyzji od miesiąca września 2017 r. Pismo przewodnie istotnie sugeruje zawinione przez skarżącego niedopełnienie zgłoszenia złożenia wniosków o dodatki mieszkaniowe w UM, jednak w decyzji nie wskazano i nie wyjaśniono, czy okoliczność ta jako brak współdziałania z organem miała wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wskazane wyżej wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, a także w trybie art. 136 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.