III SA/Kr 92/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy B z dnia 25 października 2015 r. znak: [...] o sprostowaniu decyzji Wójta Gminy B z dnia 20 maja2015 r. znak: [...] skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 października 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 61 a § 1 i art. 28 K.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych po rozpoznaniu wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy B z dnia 25 października 2015 r. prostującego zapisy w decyzji z dnia 20 maja 2015 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowieniem z dnia 25.10.2015 r., którym Wójt Gminy B - działając na podstawie art. 113 § 1 i 3 - sprostował decyzję własną z dnia 20.05.2015 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, kluczowe jest ustalenie czy wnioskodawcy – S. S. przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ stwierdził, że w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, którym sprostowano wcześniejszą decyzję własną przymiot strony w rozumieniu przepisów K.p.a. przysługiwał będzie tym samym podmiotom, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 20 maja 2015 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. S. S. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości - działki nr [...] w B - przyległej do drogi, dla której uzyskano przedmiotowe zezwolenie na lokalizację zjazdu. Składająca wniosek podaje, iż decyzja narusza jej interesy prawne, z uwagi na to, że nieruchomość, do której miałby prowadzić nowy zjazd stanowi jej współwłasność. W związku z takim zlokalizowaniem zjazdu wnioskodawczyni ma określony interes faktyczny związany z rozważeniem możliwości niesytuowania zjazdu w tym miejscu, gdyż jak podnosi we wniosku na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny istnieje już od kilkudziesięciu lat jeden zjazd, zabezpiecza on wszystkie potrzeby nieruchomości stron w zakresie połączenia z drogą publiczną i nie zachodzi konieczność połączenia z drogą publiczną budynku mieszkalnego na działce ewid. [...] według projektu zjazdu sporządzonego przez mgr inż. A. C. Nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu objętym dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy wynika m.in. z faktu, że według tego przepisu decyzja o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu wydana na jego podstawie może być skierowana jedynie do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, na której ma być zlokalizowany zjazd. Adresatem tej decyzji nie jest bowiem wnioskodawczyni. Dlatego też nie posiada ona interesu prawnego określonego w art. 28 K.p.a., lecz interes faktyczny w sprawie dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość obejmująca działkę ewid. nr [...] w B. Wobec powyższego nie posiada również interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 25 października 2015 r. S. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 6 października 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. S. nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowego postanowienia, którym sprostowano decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa lub obowiązki. W sprawie tej nie ma ona legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia prostującego zapisy decyzji, gdyż nie była stroną zwykłego postępowania, zakończonego decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi i nie uzyskała takiego przymiotu także w nadzorczej, ekstraordynaryjnej procedurze. W żadnym z tych postępowań wnioskodawczyni nie wykazała swojego interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczyłyby te postępowania (zarówno zwykłe, jak i nadzwyczajne). Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych uprawnionym do żądania od zarządcy drogi wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest wyłącznie podmiot dysponujący tytułem prawnym do gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd, a legitymacja strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę, nie służy innym osobom poza jej właścicielami czy użytkownikami. Jednak wnioskodawca S. S. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości - działki ewid. nr [...] w B - przyległej do drogi, dla której uzyskano przedmiotowe zezwolenie na lokalizację zjazdu - decyzja Wójta Gminy B z dnia 20.05.2015 r., której sprostowania dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. W związku z takim zlokalizowaniem zjazdu wnioskodawczyni ma określony interes faktyczny związany z rozważeniem możliwości niesytuowania zjazdu w tym miejscu. Nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu objętym dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika m.in. z faktu, że według tego przepisu decyzja o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu wydana na jego podstawie może być skierowania jedynie do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, na której ma być zlokalizowany zjazd. Adresatem tej decyzji nie jest bowiem wnioskodawczyni. Dlatego też nie posiada ona interesu prawnego określonego w art. 28 K.p.a., lecz interes faktyczny w sprawie dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. S. zarzucając naruszenie: 1/ art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny w dochodzeniu swojego roszczenia, w sytuacji gdy skarżąca ma interes prawny, gdyż jest ona współwłaścicielką nieruchomości, do której miałby prowadzić zjazd z drogi publicznej; 2/ art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie możliwości udziału skarżącej w postępowaniu, a przez to pogwałcenie jej prawa własności; 3/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przez organ administracji publicznej podstawowych zasad procedury administracyjnej polegających na działaniu organu w sposób nie budzący zaufania do obywateli, działanie niezgodne z obowiązującymi przepisami praw oraz sprzeczny z zasadą legalizmu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że konsekwencją twierdzenia organu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego i nie przysługuje jej przymiot strony jest pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Organ pominął okoliczność, że nieruchomość, do której miałby prowadzić nowy zjazd stanowi współwłasność skarżącej i z tej właśnie przyczyny ma ona statut strony w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna i podlega oddalaniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowania o uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 154 – 156 K.p.a. stanowią nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji. Podmiotami legitymowanymi do żądania wszczęcia postępowania w tych trybach są osoby, które spełniają przesłanki określone w art. 28 K.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konieczne jest zatem istnienie interesu prawnego wnioskodawcy oraz związek tego interesu z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalający stwierdzić, że postępowanie to dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. Pojęcie interesu prawnego, od którego zależy legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i jego ustalenie wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a obowiązującym systemem prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa powszechnie obowiązującego, która stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniała ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 K.p.a. W orzecznictwie dominuje słuszny pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1043/1005). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07). Z utrwalonego w orzecznictwie poglądu wynika również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia stroną może być nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 25 października 2015 r., którym Wójt Gminy B - działając na podstawie art. 113 § 1 i 3 K.p.a. sprostował decyzję własną z dnia 20 maja 2015 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. Materialną podstawą prawną decyzji Wójta Gminy B z dnia 20 maja 2015 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności jej art. 29, którego ust. 1 stanowi, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Powołany ust. 2 art. 29 ustawy stanowi bowiem, że " W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W świetle tego przepisu uprawnionym do żądania od zarządcy drogi wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest wyłącznie podmiot dysponujący tytułem prawnym do gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 318/99) wyrażającego pogląd, że legitymacja strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę, nie służy innym osobom poza jej właścicielami czy użytkownikami. W tym przypadku S. S. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości - działki ewid. nr [...] w B - przyległej do drogi, dla której uzyskano przedmiotowe zezwolenie na lokalizację zjazdu. Skarżąca podaje jedynie, że decyzja narusza jej interesy prawne, z uwagi na to, że nieruchomość, do której miałby prowadzić nowy zjazd stanowi jej współwłasność. Zdaniem Sądu skarżąca posiada jedynie interes faktyczny w ewentualnym postepowaniu nieważnościowym. Nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnej normy prawa materialnego pozwalającej zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. W niniejszym postępowaniu skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego. W tym miejscu należy się odnieść jeszcze do jednej kwestii, a mianowicie charakteru postanowienia wydanego na podstawie art. 113 K.p.a. Zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W powołanym przepisie ustawodawca uregulował tryb usuwania nieistotnych wad decyzji administracyjnej. Nieprawidłowości te przybierają postać oczywistych omyłek, polegających na widocznym, niebudzącym wątpliwości niewłaściwym użyciu słowa, wbrew zamierzeniom organu administracji publicznej. Wymóg ten jest spełniony, gdy treść decyzji wskazuje na wyrażenie poglądu jednoznacznie odmiennego od zamysłu organu administracji publicznej. Takim uchybieniem jest w szczególności błąd pisarski, czyli nieprawidłowy dobór słów lub mylna pisownia określonego wyrażenia, jak i błąd rachunkowy, czyli nietrafny dobór cyfr lub wynik obliczeń, mimo wskazania co do zasady prawidłowego sposobu przeprowadzenia operacji matematycznych. Wymienione wady powinny mieć charakter techniczny, a przy tym nie oddziaływać istotnie na wydane rozstrzygnięcie. Wykluczyć bowiem należy wprowadzanie zmian merytorycznych do decyzji administracyjnej w drodze jej sprostowania. Organ administracji publicznej nie może zatem na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. modyfikować praw i obowiązków stron postępowania, w którym wydał rozstrzygnięcie. Postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 113 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy, funkcjonuje w związku z decyzją główną. Zdaniem Sądu w takim przypadku trudno mówić o stwierdzeniu nieważności czy wznowieniu postepowania zakończonego postanowieniem o sprostowaniu decyzji głównej. Skoro charakter tego postanowienia jest czysto wpadkowy, a co więcej jest ono nierozerwalnie związane z decyzją główną to tym samym nie można uznać, że ma ono samodzielny byt prawny i jako takie kończy jakiekolwiek postepowanie w sprawie. A tylko postanowienia ostateczne, kończące postepowanie w sprawie mogą zostać wzruszone w trybie nadzwyczajnym. Chociażby z tego względu zasadne było odmówienie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.