III SA/Kr 922/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner NSA Grażyna Danielec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. B. – Firma Przewozowa A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala. [....] vWojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 8 marca 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265), nałożył na S.B. , prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [....] Firma Przewozowa "FB", karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Naruszenie w zakresie Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zostało ujawnione podczas kontroli drogowej autobusu marki [....] o numerze rejestracyjnym [....] przeprowadzonej przez inspektora transportu drogowego w k. na ul. [....] w dniu [....] stycznia 2013 r. Autobusem tym kierował B.S. w imieniu i na rzecz strony, a do kontroli kierujący okazał m.in. wypis nr [....] z zezwolenia nr [....] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [....] z datą ważności do dnia 23 sierpnia 2014 r. wraz z rozkładem jazdy, oraz wypis nr [....] z licencji nr [....] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany na Firmę Przewozową [....] . Na podstawie oględzin pojazdu stwierdzono, że autobusem wykonywano przewóz osób w ramach linii regularnej [....] , lecz kontrolowany pojazd wyposażony został w tablicę kierunkową boczną [....] . Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole, w trakcie kontroli przesłuchano kierowcę w charakterze świadka, zaś z jej przebiegu sporządzono dokumentację fotograficzną oraz kserograficzną. Pismem z dnia [....] stycznia 2013 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego z urzędu w związku z kontrolą drogową z dnia [....] stycznia 2013 r., a w odpowiedzi na zawiadomienie pełnomocnik strony złożył wyjaśnienia pismem z dnia [....] lutego 2013 r. i podał, że strona została zmuszona do zamieszczenia tablicy bocznej [....] z uwagi na bardzo częste pomyłki pasażerów wsiadających do autobusu z zamiarem udania się do innej miejscowości o nazwie [....] . Dlatego, zdaniem strony, zamieszczenie tablicy kierunkowej bocznej [....] ułatwiało pasażerom rozpoznawanie kierunku, w którym jedzie autobus. Organ I instancji stwierdził, że analiza zezwolenia i załącznika do zezwolenia nr [....] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wskazywały jednoznacznie przystanek początkowy jak i końcowy, a także kierunek, w jakim powinien przemieszczać się autobus. Rozkład jazdy wskazywał, że miejscowość [....] jest przystankiem pośrednim na całej trasie przejazdu. W ocenie organu I instancji wskazanie na tablicy bocznej kierunku [....] sugerowało jednoznacznie pasażerom, że przewóz konkretnym autobusem wykonywany jest na wskazanej trasie. Dlatego organ uznał, że działanie kontrolowanego przedsiębiorcy było działaniem świadomym i w konsekwencji wprowadzało w błąd pasażerów chcących skorzystać z usługi przewozu. Mianowicie pasażer, chcący przemieścić się z miejscowości [....] do miejscowości [....] , nieznający zasad i realiów wykonywanych przewozów na tej linii przez tego przedsiębiorcę, miałby problem z rozpoznaniem autobusu, który tylko na chwilę zatrzymuje się na przystanku. Organ I instancji podkreślił, że nie każdy pasażer ma możliwość odczytania tablicy czołowej. Dlatego organ uznał, że przedsiębiorca nie dopełnił swoich obowiązków, co uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.B. , zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18b, art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z § 18 ust. 1 pkt 13 w związku z art. § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz przepisów procedury, tj. art. 7 w związku z art. 77 kpa. Odwołujący się podniósł, że z uwagi na częste pomyłki pasażerów wsiadających do autobusu z zamiarem udania się do Janowic została zamieszczona tablica boczna [....] , co miało ułatwić rozpoznanie kierunku, w którym jedzie autobus. Zdaniem odwołującego się tablica czołowa była oznaczona zgodnie z wykonywaniem linii regularnej, a brak tablicy kierunkowej nie może być kwalifikowany jako warunek techniczny pojazdu, gdyż tablica nie wpływa na jego sprawność. Według odwołującego się tablice kierunkowe to element wyposażenia autobusu, ponieważ termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Termin ten nie obejmuje jednak dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne niebędące częściami składowymi pojazdu. Odwołujący się zwrócił uwagę na to, że ustawodawca czyni rozróżnienie między "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem autobusu". Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 maja 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, § 18 ust. 1 pkt 13, § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. nr 32, poz. 262 ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. o, art. 18b ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 92a ust. 1 i ust. 2 i art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w chwili zatrzymania do kontroli w dniu [....] stycznia 2013 r. strona wykonywała przewóz regularny osób na trasie [....] , co wynika z okazanego przez kierowcę B.S. wypisu nr [....] z zezwolenia nr [....] na wykonywanie regularnych przewozów osób na tej trasie. Oględziny autobusu marki [....] o numerze rejestracyjnym [....] wykazały, że nie spełniał on wymogów technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, bowiem został wyposażony w tablicę kierunkową boczną [....] . W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy wskazywał bezsprzecznie, że w chwili kontroli doszło do naruszenia w postaci wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Wskazano na § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, zgodnie z którym autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe czołową i boczną, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13. Organ odwoławczy podkreślił, że kontrolowany autobus wyposażony był w tablicę kierunkową przednią [....] oraz tablicę boczną [....] , podczas gdy przewóz, zgodnie z okazanym do kontroli zezwoleniem nr [....] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, był wykonywany na trasie [....] . Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1173/10, zgodnie z którym "wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, obejmuje również brak wymaganego wyposażenia autobusu, jakim jest, stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyposażenie autobusu w tablice kierunkowe". W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Organ odwoławczy uznał, że działanie strony było świadome i w konsekwencji wprowadzało w błąd pasażerów zamierzających skorzystać z jego usług. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że zamieszczenie tablicy kierunkowej [....] miało za zadanie ułatwić rozpoznanie przez pasażerów kierunku, w którym jedzie autobus. Organ odwoławczy wskazał też, że Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowi o warunkach technicznych autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie Ip. 2.5.1 nie chodzi o każdy warunek, jakim powinien odpowiadać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. Przepis § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia w zakresie tablic kierunkowych na autobusie regularnej komunikacji publicznej zawiera zastrzeżenie, o którym mowa w przepisie Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym odnoszącego się do rodzaju przewozu regularnego. Organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a nałożenie kary w wysokości 5.000 zł było zasadne. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł S.B. , zarzucając naruszenie: 1) § 18 ust. 1 pkt 13, § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia w związku z art. 4 pkt 22 lit. o, art. 18b, art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 92a ust. 1 i ust. 2, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp.2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji uznanie, że na ich podstawie możliwe było ukaranie skarżącego za stwierdzone w toku kontroli uchybienie; 2) art. 6 i art. 7 kpa poprzez niewykazanie w toku postępowania, że przepis lp.2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym upoważniał organ do nałożenia kary z tytułu wykonywania przewozu osób autobusem w ramach linii regularnej, który nie odpowiadał warunkom technicznym; 3) art. 7 kpa, art. 77 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie okoliczności, że przedmiotowy autobus marki [....] był wyposażony w tablice kierunkowe czołową i boczną. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 16 września 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych zasad prowadzi do uznania, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że S.B. posiada licencję wydaną przez Starostę [....] nr [....] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób pod nazwą Firma Przewozowa [....] (k. 4 akt adm.), zaś Firma ta uzyskała zezwolenie Marszałka Województwa [....] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie [....] (k. 10 akt adm.). Nie budzą też wątpliwości Sądu ustalenia dokonane podczas kontroli pojazdu w dniu [....] stycznia 2013 r. Zeznania kierowcy B.S. oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że należący do Firmy Przewozowej [....] pojazd marki [....] o numerze rejestracyjnym [....] wykonywał regularny przewóz osób na linii [....] , a był wyposażony w boczną tablicę kierunkową [....] . Dlatego też nie można postawić organom prowadzącym kontrolowane postępowanie zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 kpa w związku z art. 80 kpa. Nietrafny jest także zarzut skargi wskazujący na nieuwzględnienie przez organy tego, że kontrolowany pojazd posiadał tablice kierunkowe przednią i boczną. Oczywistym jest bowiem, że w wymóg z § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie zostaje spełniony poprzez posiadanie jakiejkolwiek tablicy bocznej, lecz takiej, która swoją treścią odpowiada trasie, na którą przedsiębiorcy przewozowemu udzielono zezwolenia. Słusznie zatem organy przyjęły, że boczna tablica kierunkowa o treści [....] nie była prawidłowa w sytuacji, gdy kontrolowany pojazd był uprawniony i wykonywał regularny przewóz osób na linii [....] . Przechodząc do oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, w którym, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ustawania zasadę, że do przewozu mogą być używane wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Natomiast art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym zabrania podczas wykonywania przewozów regularnych używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Sankcję na naruszenie obowiązków nałożonych na podmioty wykonujące regularny przewóz osób przewiduje art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych. W myśl § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. Stosownie zaś do 21 ust. 1 tego rozporządzenia chodzi tu o tablice czołową i boczną. Zwrócić należy uwagę, że powołane przepisy rozporządzenia znajdują się w dziale III zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem". Samo rozporządzenie zawiera wprawdzie rozdział 2 o tytule "Wyposażenie", który jednak w żaden sposób nie odnosi się do tablic kierunkowych. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2132/09, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia w swej treści nie wyróżnia odrębnych pojęć "warunków technicznych" i "niezbędnego wyposażenia". Wspomniany dział III rozporządzenia, który zawiera uregulowania dotyczące tablic kierunkowych, reguluje kwestie dotyczące budowy pojazdu, jego wyposażenia, świateł, hamulców, a w rozdziale 5 zawarte są warunki dodatkowe dla autobusu. Taka systematyka rozporządzenia prowadzi do wniosku, że warunki dodatkowe autobusu należą do warunków technicznych pojazdu, a w rozdziale 5 rozporządzenia, w § 18 określone są liczne wymagania dotyczące warunków technicznych, jakie powinien spełniać autobus, np. ilość drzwi, uchwyty, poręcze, wyjścia awaryjne, zasłona za miejscem kierowcy, urządzenie do oświetlania wnętrza, bagażnik a także posiadanie gaśnicy, apteczki, ogumionego koła zapasowego, tablic kierunkowych itd. Zatem warunki dodatkowe, jakie musi spełniać autobus, nie są jednorodne i jedne dotyczą ściśle jego budowy, a inne konieczności wyposażenia w niezbędne urządzenia i przedmioty. Całość tych warunków dodatkowych składa się na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus. Dlatego nie ma żadnego uzasadnienia dla rozróżniania "warunków technicznych" od "wyposażenia'", gdyż ustawodawca tego nie czyni i w jednej jednostce redakcyjnej (§ 18) rozdziału 5 "Warunki dodatkowe dla autobusu" umieszcza wszystkie warunki, jakie musi spełniać autobus, w tym § 21 ust. 1 nakładający obowiązek posiadania przez autobus regularnej komunikacji publicznej tablic kierunkowych czołowej i bocznej. Z przedstawionych wyżej względów należy przyjąć, że treść tego rozporządzenia nie uzasadnia wykładni, którą postuluje skarżący, tj. by pojęcie warunków technicznych odnosić wyłącznie do kwestii bezpośrednio związanych ze sprawnością pojazdu. W świetle powyższych rozważań za prawidłowe należy uznać stanowisko organów obu instancji, że naruszenie wymogów przewidzianych w zakresie obowiązkowego wyposażenia autobusu (a więc także brak prawidłowej bocznej tablicy kierunkowej) stanowi, zgodnie z tytułem działu III rozporządzenia, niezachowanie wymaganych warunków technicznych pojazdu samochodowego (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1312/12). Sąd orzekający w niniejsze sprawie podziela też stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1173/10 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), że na podstawie przepisu lp. 2.5 załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, obejmuje również brak wymaganego wyposażenia autobusu w postaci tablic kierunkowych (§ 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). W konsekwencji nałożenie kary orzeczonej zaskarżoną decyzją należało uznać za zasadne, ponieważ opierało się na prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych, trafnej interpretacji przepisów prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera motywy, którymi kierował się organ oraz ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.