III SA/Kr 923/21

|Sygn. akt III SA/Kr 923/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 3 grudnia 2021 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, na uchwałę nr XXXIV/250/2018 Rady Gminy Raciechowice, z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy, Raciechowice, , , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., Rada Gminy Raciechowice podjęła uchwałę z dnia 14 czerwca 2018 r. nr XXXIV/250/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Raciechowice miejsc sprzedaży tych napojów. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Prokurator Okręgowy w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 3,5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 131 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy o jakich mowa w art. 12 ust 1 ustawy w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia uchwały wymaganego w 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, gdyż brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, czyniąc opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji celów i nakazów ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Raciechowice działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniosła, że uzasadnienie uchwały wskazało jedynie, że powodem nowelizacji dotychczasowej uchwały z 2011 r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Raciechowice była nowelizacja z 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Jednak organ stanowiący w żaden sposób nie wskazał powodów, dla których przyjął określoną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy. Ponadto, Prokurator wskazał, że organ stanowiący pomimo odrębnego wezwania nie przedłożył dokumentacji dotyczącej opiniowania projektu uchwały przez jednostki pomocnicze gminy ani też nie przedłożył stosownego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych za rok 2018, co mogło sugerować, że opiniowanie w ogóle się nie odbyło, a program nie został uchwalony. W ocenie Prokuratora tak sformułowane uzasadnienie miało charakter pozorny i nie wiadomo dlaczego dopuszczona uchwałą ilość zezwoleń była odpowiednia, i czy wpłynęła na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu. Poza tym Prokurator stwierdziła, że uzasadnienie narusza § 12 i 143 rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej, nie zawierając przedstawienia możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Wskazała, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie, mimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza takiego obowiązku. Jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Ponadto, obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Prokurator tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy. Poza tym pominięcie odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do zgodności proponowanych rozwiązań z ustaleniami gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2018 uniemożliwiało także realizacje dyspozycji art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co jest istotne tym bardziej, że według Światowej Organizacji Zdrowia na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych powinno przypadać co najmniej 1000 osób. Prokurator zaznaczył, że według danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Polsce jest cztery razy więcej sklepów z alkoholem niż dopuszcza to norma WHO. Dalej, Prokurator podniosła, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należą uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał i stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Prokurator zaznaczyła również, że również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXIV/2018 z posiedzenia Rady Gminy Raciechowice z dnia 14 czerwca 2018 r.). W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Raciechowice wniosła o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. Organ podniósł, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały była prawidłowa, a zarzuty o braku należytego jej uzasadnienia nie były zasadne. Wskazał, że żaden przepis nie reguluje w sposób szczegółowy elementów jakie powinna zawierać uchwała, nie reguluje formy oraz składników treści uzasadnienia uchwały, a czynienie zarzutu w zakresie nienależytej treści uchwały jest błędne. W ocenie organu wszelkie procedury przy podjęciu uchwały zostały dochowane. Rada Gminy Raciechowice przyjęła uchwałą Nr XXXIII/234/2018 z 29 marca 2018 roku Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 rok i dokument ten stanowił punkt odniesienia między innymi dla prac GKRPA oraz przyjętej uchwały. Komisja podczas posiedzenia w dniu 7 maja 2018 roku w ramach porządku obrad zajmowała się powyższą problematyką, co wynikało zarówno z zawiadomienia o zwołaniu GKRPA jak również z treści protokołu posiedzenia. W pkt 3 porządku obrad GKRPA widniał zapis o zapoznaniu się i zaopiniowaniu projektu uchwały dotyczącej ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy. Ta okoliczność potwierdzała, że właściwy organ wyraził opinię w sprawie przyjęcia zaskarżonej uchwały, co wynikało również z treści protokołu GKRPA (pkt 3 zawiera zapis, że GKRPA zapoznała się z projektem uchwały). Po analizie dokumentu komisja nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Członkowie GKRPA opierali się na własnej wiedzy, znajomości terenu i ewentualnego usytuowania punktów sprzedaży. Przeanalizowano również ilość zezwoleń wydawanych w latach 2016 - 2018, stwierdzono, że ta spada na przestrzeni lat. Tak więc wszelkie wymagane przepisami prawa działania zostały podjęte i powzięcie uchwały było poprzedzone wymaganymi przez art. 12 ust 5 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości opiniami i uzgodnieniami z właściwymi organami. Organ zauważył, że powyższe przepisy nie definiują w jakiej formie ma zostać wydana opinia oraz jaki kształt mają mieć konsultacje, co wobec takich zapisów i rzeczywistego stanu sprawy czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Organ dodał, że w Gminie Raciechowice mimo przyjętej w uchwale maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży 30 zezwoleń (na każdy rodzaj alkoholu - A,B,C) oraz liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży 5 zezwoleń (na każdy rodzaj alkoholu - A,B,C) - miejsc sprzedaży alkoholu funkcjonuje 19 punktów, a liczba miejsc sprzedaży alkoholu systematycznie spada na terenie Gminy, co również czyni bezzasadnym zarzut nadmiernej dostępności do alkoholu na terenie Gminy. Organ zaznaczył również, że rzeczywiście w odpowiedzi na wezwanie Prokuratora Okręgowego wysłano aktualny Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii jednakże nie może to prowadzić do wniosków wyciągniętych przez Prokuratora i gdyby Prokurator zażądał wyjaśnień w przedmiocie uzyskanych opinii i uzgodnień, to pozwoliłoby to uniknąć obecnej sytuacji, gdyż dokumenty te potwierdzają prawidłowe działania w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały akcentuje jedynie konieczność dostosowania zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu do wymogów nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto z treści protokołu Nr XXXIV/2018 z posiedzenia Rady Gminy Raciechowice, które odbyło się 14 czerwca 2018r. w sali obrad Urzędu Gminy w Raciechowicach (dostępny na stronie BIP Urzędu Gminy) wynika, że w ogóle nie dyskutowano nad treścią podjętej uchwały. Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powołany przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Nie negując swobody Rady Gminy w podejmowaniu uchwał, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości – orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1186/19 i cytowane tam orzeczenia innych sądów – wszystkie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zwraca uwagę, że w kontroli sądowej nad legalnością takich uchwał niezbędne jest poznanie uzasadnienia wyboru konkretnych rozwiązań prawnych przez przedstawicieli samorządu terytorialnego. Jak bowiem wywodził Naczelny Sądu Administracyjny w cytowanym wyroku wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 czy też ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sądy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 20120 r., III SA/Kr 852/21) dodatkowo podkreślają, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wskazać więc należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe brak motywów działania organu co do wyboru konkretnych rozwiązań (tu: maksymalnej ilości zezwoleń) nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn ustalenia takiej a nie innej maksymalnej ilości zezwoleń. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, że podstawę podjętej uchwały stanowił Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 rok będący załącznikiem do uchwały Nr XXXIII/234/2018 z 29 marca 2018 r. to Sąd zauważa, że w dokumencie tym nie ma jakichkolwiek zapisów dotyczących maksymalnej ilości wydawanych w gminie zezwoleń, ani tym bardziej sugestii jaka powinna być prowadzona polityka w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.