III SA/Kr 925/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści z wniosku z dnia 19 kwietnia 2021 r. skargę oddala. Skarżący K. J. pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. wniósł na "podstawie art. 217 par. 1 i 2 pkt 1 i 2, w związku z art. 218 par. 1 i 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 1 punkt 1 i 2 przywołanej ustawy (...) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego na podstawie akt w posiadaniu organu, norm prawa materialnego, że pełniłem służbę czynną w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytury policyjnej z art. 15 ust. 2 punkt 2 i przy zastosowaniu punktu 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin, z potwierdzeniem na podstawie akt osobowych, danych, rejestrów i innej wiedzy okresów tej służby za które strona może ubiegać się o przedmiotowe podwyższenie świadczeń emerytury policyjnej". Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia. W zażaleniu skarżący nie zgodził z powyższym postanowieniem, zarzucając naruszenie: " - niewłaściwe zastosowanie wyroku WSA w Krakowie, albowiem w sprawach o wydanie zaświadczeń nie istnieje, co jest utrwalone w orzecznictwie sądowo administracyjnym, jak i piśmiennictwie powaga rzeczy osądzonej, a tym samym w takim zakresie również wcześniejsze odmowy nie stanowią rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających sprawę o świadectwo wiedzy i prawdy obiektywnej jako tworzących tak ustaloną i wcześniej poświadczoną okoliczność, jako niepodważalną, czy niedopuszczalną do sanacji wydaniem nowego zaświadczenia prawdy i wiedzy obiektywnej, oraz zmiany w stanie prawa i powagi w tym zakresie osądzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, (...). - naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji i w tym przedmiocie powagi rzeczy osądzonej dla sprawy o wydawanie zaświadczeń por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku do sygnatury akt U 12/13, stwierdzający niezgodność z Konstytucją i ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji od daty wprowadzenia do obiegu prawnego i ich rodzin przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.) w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu, z art. 15 ust. 6 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a także z art. 92 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego podstawę odmowy wydania zaświadczenia (...)." Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem Komendanta, organ I instancji prawidłowo rozpoznał wniosek z dnia 19 kwietnia 2021 r., zasadnie odmawiając skarżącemu wydania zaświadczenia o treści przez niego żądanej. Skarżący nie przedstawił bowiem nowych dowodów mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska organów Policji, przedstawionego przez nie po raz pierwszy w zakończonym postępowaniu zaświadczeniowym zainicjowanym przez skarżącego wnioskiem z dnia 18 stycznia 2009 r. w przedmiocie wydania zaświadczania potwierdzającego pełnienie przez niego służby w MO i Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji w ocenie Komendanta, postanowienie z dnia 21 kwietnia 2021 r. odpowiada prawu, a wniesione zażalenie nie znajduje uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. J. zarzucił: - niezastosowanie "w obu instancjach sprawy administracyjnej art. 7 i co najmniej 10 par. 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w toku postępowań wyjaśniających, a poprzez to niemożliwości uznania, iż zaskarżone postanowienie organu administrującego w Policji wydano przy zapewnieniu stronie przyznanych jej praw konstytucyjnymi normami ustawy kodeks postępowania administracyjnego, skutkiem czego nie da się wywieść ustalenia przez ten organ prawdy i wiedzy obiektywnej, czyniąc odmowę wprost dowolną - rażące naruszenie w sprawie przez organy obu instancji art. 190 Konstytucji (...)". Wobec powyższego skarżący wniósł o "wyeliminowanie zaskarżonych aktów administracyjnych organów administrujących w Policji z obiegu prawnego, jako uchybiających prawu w stopniu niemożliwym do ich funkcjonowania w obiegu prawnym, jako akty administracyjne organów Policji administrujących w sprawach ze stosunku służbowego i reprezentantów w tym zakresie demokratycznego państwa prawnego." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ze względu na przedmiot zaskarżenia WSA w Krakowie, korzystając z dyspozycji ww. przepisu, rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 21 kwietnia 2021 r., odmawiające K. J. wydania zaświadczenia żądanej treści na jego wniosek złożony dnia 19 kwietnia 2021 r. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli 1) urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odformalizowany i uproszczony, nie znajdują w nim zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 16.07.2012 r., III SA/Kr 1485/11, CBOSA). W szczególności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się postępowania dowodowego. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/17, CBOSA). Podkreślić należy, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub prawa. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący we wniosku z dnia 19 kwietnia 2021 r. domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby czynnej w Policji "w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytury policyjnej (...)". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pierwszą sprawę w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w MO i Policji w latach 1988-2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej o 0.5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, skarżący zainicjował we wniosku z dnia 18 stycznia 2009 r. W tej sprawie, zostało przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Na podstawie analizy akt osobowych oraz zebranych dokumentów nie znaleziono podstaw do wydania takiego zaświadczenia. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 10 lipca 2009 r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej. W wyniku złożonego zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z 14 września 2009 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1043/09 oddalił skargę skarżącego na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 września 2009 r. Przywołanie powyższych okoliczności zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przez sąd nie oznacza, powoływania się na powagę rzeczy osądzonej, ale służy przypomnieniu i potwierdzeniu, że akta dotyczące skarżącego zostały już wielokrotnie przeanalizowane i na ich podstawie nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści również w przedmiotowej sprawie. Nie wystąpiły bowiem żadne nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na dodatkową wiedzę organu w zakresie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Nadto skarżący, nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani nie wskazał nowych okoliczności, które mogłyby potwierdzić fakt pełnienia przez niego służby w warunkach przez niego stwierdzonych. Wobec powyższego, kolejny wniosek w sprawie potwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby czynnej w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytury policyjnej, należy uznać w istocie nie jako wniosek o wydanie zaświadczenia, tylko jako wniosek o weryfikację wydanego w 2009 r. zaświadczenia. I tak, jak w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 482/2, można uznać, że wniosek skarżącego wykracza poza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia wyznaczone przez art. 217 § 2 k.p.a. Wydanie zaświadczenia polegać powinno bowiem na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, a okoliczność objęta żądaniem skarżącego nie może być stwierdzona na podstawie dokumentów, rejestrów, ani ewidencji organu. Odnosząc się do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 podnieść należy, że ww. wyrok TK nie miał żadnego wpływu na zmianę wydanego w 2009 r. ww. zaświadczenia, ani nie stał się podstawą do wydania innego zaświadczenia, o odmiennej treści niż to, które zostało wydane w 2009 r. Znalazło to wyraz w później wydawanych przez organy Policji postanowieniach będących odpowiedzią na często ponawiane wnioski skarżącego dotyczące potwierdzenia okresów służby za które skarżący mógłby się ubiegać się o podwyższenie świadczeń emerytury policyjnej. Jak wielokrotnie podnosiły organy nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na dodatkową wiedzę organu w zakresie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, a nadto także skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani nie wskazał nowych okoliczności, które mogłyby potwierdzić fakt pełnienia przez niego służby w ww. warunkach. W konsekwencji powyższego, zasadnie zarówno Komendant Powiatowy Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji odmówili skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści z wniosku z dnia 19 kwietnia 2021 r. W tym stanie rzeczy, skoro brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, to należało na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzec jak w sentencji wyroku.