III SA/Kr 934/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. i C. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 lipca 2019 r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. ([...]) na podstawie art. 111 §1 pkt 1 b oraz art. 123 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Starosta odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] 2019 r. ([...]) dotyczącej rozpatrzenia zarzutu złożonego przez C. B. i J. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym dotyczących działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie L, jedn. ewid. Gmina B. Na powyższe postanowienie J. B. i C. B. złożyli zażalenia. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 134 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność zażaleń wniesionych przez J. B. i C. B. na postanowienie Starosty z dnia [...] 2019 r. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem wniesionych przez skarżących zażaleń było postanowienie Starosty z [...] 2019 r., znak: [...] dotyczące "odmowy uzupełnienia decyzji Starosty znak: [...] z dnia [...] 2019 r. dotyczącej rozpatrzenia zarzutu złożonego przez C. B. i J. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo - kartograficznym dotyczących działek nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie L, jednostka ewidencyjna B". Z art. 111 kpa wynika, iż strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1 b). Natomiast zgodnie z art. 111 § 2 kpa w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Wskazać należy, iż konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 kpa nie przysługuje zażalenie. W wyroku z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 836/16 sąd wskazał, iż prawa do zaskarżenia danego aktu administracyjnego nie kreuje samoistnie pouczenie organu, lecz musi ono wynikać zobowiązujących przepisów prawa. Natomiast nie ma normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1b kpa). Skarżący został prawidłowo pouczony o ww. okolicznościach w postanowieniu z 24 maja 2019 r. Organ l instancji wskazał bowiem, iż na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, co wynika z art. 142 kpa. Zatem postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 kpa nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Jego wydanie ma tylko ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 w związku z art. 126 kpa). Jednocześnie należy wskazać, iż postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 kpa nie jest zaskarżalne. W związku z faktem, iż skarżący kwestionuje podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty, tj. nieprawidłowe przyjęcie, iż domagał się on uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 kpa należy wskazać, iż skarżący C. B. domagał się uzupełnienia decyzji, co wynika z pisma z 10 maja 2019 r. Dopiero w późniejszych pismach z 15 i 20 maja 2019 r. skarżący wskazuje na potrzebę sprostowania decyzji o błędy pisarskie i omyłki oraz o wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 kpa. W tym zakresie wnioski skarżącego nie zostały rozpoznane w ramach wydanego 24 maja 2019 r. postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Ww. kwestia, w tym ta dotycząca odmowy uzupełnienia decyzji zgodnie z wnoszonymi żądaniami będzie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji Starosty z [...] 2019 r. znak: [...]. Na powyższe postanowienie J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na okoliczność, że jak podał zaskarżone postanowienie nie mieści się w kategorii aktów w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem pełnomocnika organu postanowienie to nie rozstrzygną sprawy co do istoty i nie przysługuje od niego skarga do sadu administracyjnego. Z ostrożności procesowej wniesiono o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 ppsa. Na wstępie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, na postanowienia wydane na podstawie art. 134 kpa służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż należy ono do kategorii postanowień kończących postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa). Postanowienia te z uwagi na ich zaskarżalność do sądu administracyjnego wymagają uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 125 § 3). Co więcej, w świetle art. 126 (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) postanowienia wydane na podstawie art. 134 mogą podlegać weryfikacji w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Kontrolując więc legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nie ulega również wątpliwości, że pismem z dnia 9 maja 2019 r. (data wpływu do organu 10 maja 2019 r.), na podstawie art. 111§1 kpa C. B. wniósł o uzupełnienie decyzji z dnia [...] 2019 r. W związku z powyższym organ administracji zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia bądź odmowy uzupełnienia decyzji. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższe oznacza, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu kpa (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 41). Z kolei zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści art. 134 kpa wynika, że organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym można spotkać ugruntowane stanowisko, że żaden z przepisów kpa, ani ustaw szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty (por. VII SA/Wa 1262/19). Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. W ocenie sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zinterpretowane. Nie znajdując zatem podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi oddalił.