III SA/Kr 949/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg M. L. – W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej z dnia 14 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2010r. W dniu 14 lipca 2008r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał decyzje: – nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u M. L.- W. choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli bez trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc w postaci obniżenia natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1), poniżej 50 % wartości należnej – wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115); – nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u M. L. –W. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej – wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. Obydwie decyzje organu II instancji zostały wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu obydwu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż M. L. – W. zatrudniona była: – od 01.09.1973r. do 31.07.1988r. w Drukarni [...] (obecnie Drukarnia [...]), kolejno na stanowiskach: robotnika magazynowego, magazyniera w magazynie papieru, sam. referenta – specjalisty d/s. postępu technicznego i racjonalizacji, wykonując czynności zawodowe w ekspozycji na zapylenie oraz w niekorzystnym mikroklimacie. Badania środowiskowe na w/wym. stanowiskach nie były przeprowadzane. W okresie od 01.06.1975r. do 31.01.1976r. oddelegowana była do pełnienia funkcji Przewodniczącego Zakładowego Koła [...]. – w okresach: od 05.01.1987r. do 30.06.1987r. i od 01.09.1987r. do 24.11.1990r. w Rozgłośni [...] (obecnie [...]) na stanowisku artysty chóru, biorąc udział w próbach i koncertach (również na otwartej przestrzeni). – od 12.03.1992r. do 31.01.2007r. prowadziła własną działalność gospodarczą ("A" M. L. – W. – zakład zlikwidowany). Była to jednoosobowa działalność w zakresie poligrafii i prowadzenie kawiarni. Wykonywała pracę sprzedawcy oraz obsługiwała maszynę offsetową typu [...], do której używane były farby [...] (zmywanie wodne bez użycia rozpuszczalników). Lokal w którym prowadziła działalność był zagrzybiony. Organ II instancji wyjaśnił, iż M. L. – W. była badana w Ośrodku Medycyny Pracy, który w dniu 28 sierpnia 2007r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych oraz orzeczenie lekarskie nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej astmy oskrzelowej – wymienionej w poz. 6 w/w wykazu. W orzeczeniu nr [...] Ośrodek Medycyny Pracy wyjaśnił, iż u M. L. – W. rozpoznano przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli bez trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc w postaci obniżenia natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej FEV1, poniżej 50% wartości należnej, niezawodowe. W wykonanych badaniach spirometrycznych stwierdzono wartości natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) wynoszące 86%. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z obowiązującym wykazem chorób zawodowych przewlekłe zapalenie oskrzeli nie powodujące trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc w postaci obniżenia natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej FEV1 poniżej 50% wartości należnej nie spełnia warunków do uznania go jako choroby zawodowej związanej z pracą zawodową. Powyższe orzeczenie lekarskie oraz dokonana ocena narażenia zawodowego stanowiły podstawę wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji Nr [...] z dnia [...] 2008r. znak: [...]. Natomiast w orzeczeniu nr [...] Ośrodek Medycyny Pracy, stwierdził, iż biorąc pod uwagę wywiad kliniczny i wykonane badania, które nie ujawniły cech schorzenia astmatycznego (ujemny test nadreaktywności niespecyficznej oskrzeli, niski poziom IgE) nie ma podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej. Powyższe orzeczenie lekarskie oraz dokonana ocena narażenia zawodowego stanowiły podstawę wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji Nr [...] z dnia [...] 2008r. znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż w odwołaniach wniesionych od decyzji organu I instancji M. L.- W. podniosła, iż przyczyną jej chorób są niekorzystne warunki mikroklimatyczne w jakich pracowała. W trakcie postępowania odwoławczego dołączyła do akt sprawy ekspertyzę mykologiczną lokalu przy ul. [...], w którym ostatnio pracowała. Ekspertyzę powyższą Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawił jednostce orzeczniczej z zapytaniem, czy była jej znana i czy może mieć wpływ na ewentualną weryfikację wydanego orzeczenia. Ośrodek Medycyny Pracy w opinii z dnia 19 maja 2008r., znak: [...] podał, iż z ekspertyzą mykologiczną zapoznał się już w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego. Podtrzymał stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia [...] 2007r. nr [...] stwierdzając (w części dot. poz. 5 wykazu chorób zawodowych), iż w wyniku przeprowadzonych badań u M. L. – W. rozpoznano przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli nie spełniające kryteriów orzeczniczych do rozpoznania choroby zawodowej a w etiologii tego schorzenia czynniki zawarte w ekspertyzie nie mają znaczenia. Ośrodek Medycyny Pracy podtrzymał również swoje stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia [...] 2007r. nr [...] stwierdzając (w części dot. poz. 6 wykazu chorób zawodowych), iż w wyniku przeprowadzonych badań brak jest podstaw do rozpoznania u M. L. – W. astmy oskrzelowej. W wykonanych testach skórnych nie potwierdzono alergii na pleśnie oraz na grzyby Aspergillus fumigatus i Aspergillus niger, które mają działanie uczulające. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. (Dz. U. nr 132, poz. 1115) właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Stwierdził również, iż w niniejszych sprawach orzekał Ośrodek Medycyny Pracy – jednostka służby zdrowia I szczebla diagnostycznego właściwa do rozpoznawania chorób zawodowych i nie rozpoznał u M. L. – W. chorób zawodowych wymienionych w poz. 5 i 6 wykazu chorób zawodowych. M. L. –W. nie skorzystała z możliwości jakie daje § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. i nie złożyła wniosku o ponowne badanie w jednostce orzeczniczej II stopnia, tym samym orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy stały się ostateczne w sprawie. Zdaniem organu II instancji brak rozpoznania klinicznego u M. L. –W. chorób zawodowych wymienionych w poz. 5 i 6 wykazu chorób zawodowych nie daje podstaw do ich stwierdzenia. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Sanitarny po zapoznaniu się z całością dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowych sprawach uznał, iż wydane decyzje organu I instancji są merytorycznie uzasadnione i brak jest podstaw do ich uchylenia. Z powyższymi decyzjami organu II instancji nie zgodziła się M. L. –W. i pismami z dnia 21 sierpnia 2008r. wniosła na nie skargi. W uzasadnieniu skarg skarżąca stwierdziła, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja jest wprawdzie prawdziwa, lecz nie ukazuje wszystkich zagrożeń występujących na zajmowanych przez nią stanowiskach. Zdaniem skarżącej jej praca w Drukarni [...] w trudnych warunkach mikroklimatycznych, najpierw jako robotnik magazynowy, a następnie magazynier papieru rolowego wydziału wklęsłodrukowego, w ekspozycji na zapylenie miało niekorzystny wpływ na jej zdrowie. Również praca jednocześnie na dwa pełne etaty w Drukarni [...] i Rozgłośni [...] było wielkim wysiłkiem, tym bardziej, że w tym czasie wiele koncertowali w Polsce i Europie, a wiązało się to też ze zwiększoną ilością prób. Skarżąca wyjaśniła, iż próby i koncerty odbywały się czasem przy zmiennych warunkach atmosferycznych. Ponadto jako sopran skarżąca przebywała w pobliżu instrumentów dętych i perkusyjnych i była narażona na zwiększony hałas. Skarżąca wskazała, że długotrwała choroba uszu i gardła spowodowała, że utraciła możliwość pracy w Rozgłośni [...] jako artysta chóru. Była więc zmuszona rozpocząć własną działalność gospodarczą. Skarżąca stwierdziła, iż długotrwała i żmudna praca wywołała u niej choroby: kardiologiczną, reumatologiczną, neurologiczną, laryngologiczną, pulmonologiczną. Trudne warunki mikroklimatyczne doprowadziły do zmian zwyrodnieniowych reumatologicznych. Skarżąca wyjaśniła, iż praca przy maszynie offsetowej [...], gdy po skończonym druku należy umyć maszynę, tj. wyciągnąć ciężki cylinder drukujący, oraz prowadzenie kawiarni wymagało od niej noszenia ciężkich pojemników z napojami, instalowanie 30 i 50 litrowych beczek z piwem, przeciążenia spowodowały zmiany neurologiczne. Obsługa maszyny drukującej oraz gilotyny spowodowały, że u skarżącej pogłębił się stopień uszkodzenia słuchu tak, że od 2003r. wskazane było zastosowanie aparatu słuchowego. Występujące objawy pulmonologiczne były najbardziej uciążliwe i w konsekwencji zadecydowały o tym, że nie mogąc kontynuować pracy skarżąca musiała zlikwidować zakład. W ocenie skarżącej główną przyczyną narażenia zawodowego były ciężkie warunki mikroklimatyczne i lokalowe, a poza tym także hałas i przeciążenia fizyczne związane z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą okazały się dotkliwe. Skarżąca wyjaśniła również, iż nie odwoływała się od decyzji Ośrodka Medycyny Pracy, gdyż była przytłoczona dodatkową chorobą układu oddechowego. W odpowiedziach na skargi Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skarg. Organ wskazał, iż stwierdzenie choroby zawodowej może nastąpić w oparciu o wykaz chorób zawodowych oraz ustalenie narażenia zawodowego, przy ocenie którego uwzględnia się czynniki fizyczne i chemiczne oraz ich właściwości wymienione w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W niniejszych sprawach brak było rozpoznania klinicznego choroby (astmy oskrzelowej) wymienionej w wykazie chorób zawodowych, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia takiej choroby. Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zakwestionował pracy skarżącej w trudnych warunkach, ale stwierdził, że sama praca w narażeniu, przy braku rozpoznania klinicznego choroby zawodowej, nie daje podstaw do stwierdzenia takiej choroby. Zdaniem organu nawet przyjmując, że skarżąca pracując w Drukarni [...] miała kontakt z ksylenem i toluenem, o których to substancjach wcześniej w toku całego postępowania administracyjnego nie wspominała, to czynniki te – wobec braku klinicznego rozpoznania choroby zawodowej – nie miały wpływu na rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o chorobie zawodowej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 17 czerwca 2010 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawy z obu wyżej opisanych skarg do wspólnego rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 949/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Także wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – uznane zostało za niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Z dniem 3 lipca 2009r. przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji utraciły zatem moc obowiązującą. Z tym samym dniem tj. 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że podstawa wznowienia określona w art. 145a K.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie tym bardziej, że decyzje organów administracyjnych w niniejszej sprawie wydane wprawdzie zostały jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powołanej normy konstytucyjnej w zestawieniu jej z przytoczoną treścią art. 145a § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680; także wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania. W chwili obecnej podstawę taką stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869).