III SA/Kr 958/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009r. sprawy ze skargi J. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko równorzędne po przywróceniu do służby w policji stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego Minister Spraw Wewnętrznych zarządzeniem personalnym nr [...] z dnia [...] 1968r. zwolnił J. S. ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 31 października 1968r. na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 7 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o stosunku służbowym funkcjonariuszy MO. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] 2007r. wydaną na wniosek J. S. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność zarządzenia personalnego nr [...] w części dotyczącej zwolnienia J. S. ze służby w Milicji Obywatelskiej. Konsekwencją powyższej decyzji, było wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] 2008r. w sprawie mianowania podkom. J. S. na stanowisko specjalisty (081 M) Sekcji Dochodzeniowo- Śledczej w ósmej grupie uposażenia zasadniczego - 2.040 zł, z mnożnikiem 1,40 kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy i z dodatkiem służbowym w wysokości 50 zł miesięcznie. Ustalono na dzień 6 października 2007r. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: służba w Policji – 5 lat i 2 miesiące. Przyznano za okres pozostawania poza służbą, świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieni ze służby za okres 6 miesięcy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 6f, art. 42 ust. 1,5 i 6, art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj, Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz.277 z zm.) oraz § 1 ust.1-4, § 3, §4 ust.1 pkt 3 i § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 Nr 152, poz.1732 z zm.) W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że stwierdzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] 2007r. nieważności zarządzenia personalnego nr [...] w części dotyczącej zwolnienia J. S. ze służby w MO jest jednoznaczne z przywróceniem go do służby w Policji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stali się policjantami i stąd przywrócenie do Policji mimo, że J. S. był funkcjonariuszem MO. Podstawą przywrócenia do służby w Policji jest art. 42 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, jednakże przywrócenie to nastąpiło z mocy prawa, jako bezpośrednie następstwo wskazanej decyzji MSWiA z dnia [...] 2007r. doręczonej w dniu 6 października 2007r. J. S. w dniu zwolnienia ze służby w MO tj. 31 października 1968r. posiadał stopień podporucznika i zajmował stanowisko inspektora Sekcji II Wydziału Dochodzeniowego Komendy Miejskiej MO w VIII grupie uposażenia, ze stopniem etatowym porucznika. W związku z brakiem możliwości mianowania J. S. na stanowisko identyczne jakie zajmował w dniu zwolnienia ze służby w MO z uwagi na wielokrotną w minionym okresie zmianę przepisów określających stanowiska służbowe w MO i Policji oraz ich zaszeregowanie do odpowiednich grup uposażenia zasadniczego, J. S. został mianowany na stanowisko najbardziej zbliżone pod względem stopnia etatowego i grupy zaszeregowania tj. specjalisty Sekcji Dochodzeniowo- Śledczej Komendy Miejskiej Policji w 8 grupie uposażenia zasadniczego, ze stopniem etatowym nadkomisarza Policji. Stopień podporucznika, który posiadał J. S. jest równoznaczny ze stopniem podkomisarza Policji. Mnożnik kwoty bazowej został ustalony z uwzględnieniem zmian w rozorz. MSWiA z dnia 6 grudnia 2001r. wprowadzonych rozporządzeniem MSWiA z dnia 23 marca 2007r. (Dz.U. Nr 53, poz.357 ). Kwota bazowa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy została określona w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit.d ustawy budżetowej na rok 2006 z dnia 17 lutego 2006r. w wysokości 1459,84 zł. Ustalenia wysługi lat dokonano zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 6 ustawy o Policji wskazując, że okres za który przyznano świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania poza służbą traktuje się jako równorzędny ze służbą i podlega zaliczeniu do wysługi lat. Zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 5 przyznano J. S. świadczenie pieniężne równe uposażeniu za okres 6 miesięcy. Rozkaz personalny wydany przez organu I instancji J. S. otrzymał w dniu 5 czerwca 2008r. Następnie J. S. złożył w dniu 16 czerwca 2008r. pismo adresowane do Komendanta Miejskiego Policji, a noszące datę 14 czerwca 2008r. W piśmie pisze, że otrzymany w dniu 5 czerwca 2008r. rozkaz personalny w przedmiocie mianowania na stanowisko specjalisty jest zmuszony zwrócić albowiem uwłacza jego godności osobistej, deprecjonuje decyzje z dnia [...] 2007r., narusza zasadę prawdy obiektywnej. Podaje, że na treść przedmiotowego rozkazu ma niewątpliwy fakt, że referentami są oficerowie, którzy w 1968r. byli małoletni i nieprawidłowo oceniają "specyfikę procedowania w 1968r.". Podnosi, że stanowisko specjalisty nie jest równorzędne do stanowiska jakie zajmował w 1968r. Podnosi również, że ustalenie wysługi lat w Policji w rozmiarze 5 lat i 2 miesięcy pozostaje w sprzeczności z decyzją MSWiA. Dalej J. S. pisze, iż w tym stanie rzeczy prosi o przekazanie sprawy do dalszego procedowania w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji o co już prosił w swoim piśmie z dnia 28 maja 2008r., a pismo to zostało potraktowane jako nie wnoszącego nowych istotnych okoliczności do sprawy. Reasumując – mimo obowiązywania w strukturze Policji zasady hierarchicznego podporządkowania – skarżący prosi o przesłanie sprawy do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie do dalszego procedowania. Pismo J. S. z dnia 14 czerwca 2008r. organ I instancji przekazał do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W piśmie przewodnim organ I instancji wnosił o utrzymanie zaskarżonego rozkazu, bowiem został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnośnie zaś wniosku strony o przekazanie całości sprawy do MSWiA organ I instancji stwierdził, że wykracza to poza posiadane uprawnienia organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia 1 sierpnia 2008r. utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu rozkazu organ II instancji przedstawił argumentację zbieżną z uzasadnieniem rozkazu organu i instancji. Odnośnie zaś wniosku J. S. o przekazanie sprawy do MSWiA organ stwierdził, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W tym przypadku organem II instancji jest Komendant Wojewódzki Policji. Jeżeli jednak w zamyśle strony chodziło o wyłączenie organu od załatwienia sprawy, to nie wystąpiły przesłanki określone w rozdziale 5 działu I kpa. Na powyższy rozkaz personalny skargę złożył J. S. W skardze pisze, że pismem z dnia 14 czerwca 2008r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji nie odwoływał się od rozkazu personalnego do Komendanta Wojewódzkiego Policji, ale wnosił o skierowanie sprawy do procedowania w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie. Dalej skarżący podnosi, ze jego pismo z dnia 14 czerwca 2008r. nie było odwołaniem od decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji, lecz wnioskiem złożonym w trybie art. 241 kpa – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji jest przedwczesny i w związku tym nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zawarte w uzasadnieniu rozkazu organu II instancji. A co do wniosku strony o przekazanie sprawy do MSWiA podano, że stosownie do art.19 i 156 § 1 pkt 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej pod rygorem nieważności decyzji wydanych z jej naruszeniem. Z tej przyczyny wniosek J. S. o przekazanie sprawy do MSWiA uznać należało za pozbawiony podstaw prawnych. Na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym skarżący na pytanie Sądu, wyjaśnił że jego pismo z dnia 14 czerwca 2008r. adresowane do Komendanta Miejskiego Policji nie stanowiło odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] 2008r., lecz było pismem o charakterze wniosku złożonym w trybie art. 241 kpa. Z kolei pełnomocnik organu na pytanie Sądu wyjaśnił, że organ dostrzegał wątpliwości co do charakteru pisma z dnia 14 czerwca 2008r., które złożył skarżący, ale mając na uwadze jego treść potraktował to pismo jako odwołanie od rozkazu organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie podstawowym i pierwszoplanowym zagadnieniem, które wymaga rozważenia to ocena charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia 14 czerwca 2008r. Od tej oceny bowiem, będzie uzależniony zakres przedmiotowy sprawy i zakres kontroli Sądu. Bezspornym jest, że pismo skarżącego z dnia 14 czerwca 2008r. adresowane jest wyłącznie do organu I instancji jak również bezspornym jest, że skarżący domaga się w nim przekazania sprawy do MSWiA, mimo jak podkreśla hierarchicznej struktury Policji. Z pisma tego można również wywnioskować, że skarżący nie jest usatysfakcjonowany rozstrzygnięciem organu I instancji, a nadto pismo z dnia 14 czerwca 2008r. zostało złożone w otwartym terminie do wniesienia odwołania. Zarówno w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i na rozprawie sądowej, skarżący wyraźnie i konsekwentnie stwierdza, że jego pismo z dnia 14 czerwca 2008r. nie było odwołaniem od rozkazu personalnego organu I instancji, lecz miało charakter wniosku złożonego w trybie art. 241 kpa. Organ II instancji nie podejmując żadnych wyjaśnień, mimo istniejących wątpliwości, potraktował pismo skarżącego z dnia 14 czerwca 2006r. jako odwołanie i rozpoznał merytorycznie sprawę. O istnieniu tych wątpliwości co do charakteru prawnego złożonego pisma świadczy uzasadnienie rozkazu personalnego wydanego przez organ II instancji w którym z jednej strony organ powołuje się na art. 15 kpa, który wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania i z tego domniemuje wolę strony, że jest to odwołanie, z drugiej zaś zastanawia się, czy pismo strony nie jest np. wnioskiem o wyłączenie organu w trybie art. 25 kpa. Fakt, że zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji, zdaniem Sądu nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia zachodzących wątpliwości co do charakteru prawnego pisma złożonego przez stronę. Jest rzeczą bezsporną, że odwołanie od decyzji jest czynnością prawną opartą o oświadczenie woli, jeżeli z pisma strony nie wynika jednoznacznie jaki jest charakter jego oświadczenia, kwestia ta musi zostać wyjaśniona. Tak jak odwołanie od decyzji jest oparte o oświadczenie woli odwołującego, tak samo nie można wykluczyć sytuacji w której wolą strony złożone przez nią pismo nie ma charakteru prawnego odwołania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 września 2000r. V SA 942/99, odwołanie musi odpowiadać wymogom formalnym, jeżeli zaś istnieją w tym względzie wątpliwości nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości w trakcie postępowania dowodowego, uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła. Z kolei w wyroku NSA z dnia 23 września 2005r. I OSK 47/05, sformułowano pogląd, że organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony, zwłaszcza działającej samodzielnie. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005r. II SA/Wa 568/05, sąd sformułował następujący pogląd, jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości, co do kwalifikacji przez organ odwoławczy pism niespełniających przesłanek wymaganych dla odwołania, nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości w trakcie postępowania dowodowego, uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła. Nie wyjaśnienie przez organ II instancji charakteru pisma skarżącego z dnia 14 czerwca 2008r., mimo istniejących zasadnych wątpliwości i przyjęcie wbrew woli skarżącego, że pismo to ma charakter odwołania spowodowało, że postępowanie odwoławcze prowadzone było z urzędu, co stanowi rażące naruszenie prawa. Postępowanie odwoławcze może być bowiem wszczęte tylko w wyniku odwołania złożonego przez stronę, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że wolą strony było złożenie odwołania, nie może zaś być prowadzone na podstawie pisma z którego organ domniemuje, że taka była wola strony. Wydanie w takich okolicznościach przez organ II instancji rozkazu personalnego, spowodowało, że rozkaz ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, szczególnie z art. 127kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. 2000 nr 98, poz. 1071/ stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego.