III SA/Kr 976/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 maja 2012r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez M. Ł. decyzją z dnia 16.05.2012r., Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARIMR z dnia [...] 2011r. w sprawie przyznania M. Ł. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2008r., nr 98, poz. 634). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 04.05.2010r. do Biura Powiatowego ARIMR wpłynął wniosek M. Ł. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w tym jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęce). Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru działek rolnych: A ( 0,15 ha), B ( 0,24 ha), C (0,67 ha), D ( 0,15 ha), E ( 0,16 ha), F ( 0,11 ha), G (0,18 ha), H ( 0,16 ha), I ( 0,13 ha), BA ( 0,15 ha), położonych na działkach ewid. o nr [...] (A), [...] ( B), [...] (C) w powiecie [...], gminie C, obręb ewid. R nr [...]. Skarżąca łącznie zadeklarowała 2,17 ha do płatności JPO i PZ. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone pierwotnie decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 25.02.2011r. Na mocy w/w decyzji odmówiono skarżącej przyznania płatności JPO za 2010r. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia było oparcie się na wynikach kontroli na miejscu w dniu 31.07.2010r. i ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do tych płatności. Powierzchnia stwierdzona to jest faktycznie użytkowana rolniczo przez skarżącą, uprawniona do w/w płatności wyniosła 1,80 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło działek, rolnych B (deklarowana pow. 0,25 ha położona na działkach ewid nr: [...], [...], [...], [...], [...]stwierdzona pow. 0,20 ha); C (deklarowana pow. 0.67 ha, położona na działkach ewid nr: [...], stwierdzona pow. 0,64 ha), D (deklarowana pow. 0,15 ha położona na działkach ewid. nr [...], [...] stwierdzona pow. 0,06 ha), BA ( deklarowana pow. 0,21 ha położona na działkach ewid nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stwierdzona pow. 0,14 ha) i G ( deklarowana pow. 0,18 ha, położona na działce ewid nr [...] stwierdzona pow. 0,11 ha). W wyniku przeprowadzonej kontroli ww. działek rolnych wskazano różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, wynoszącą 0,37 ha, czyli 20,5556% co skutkowało odmową przyznania płatności. W wyniku odwołania się M. Ł. od ww. decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił tę decyzje i sprawę skierował do ponownego rozpoznania. Wydana w następstwie decyzja z dnia [...] 2011r. odmawiała również przyznania skarżącej wnioskowanych płatności. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez skarżącą była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do tych płatności. Powierzchnia stwierdzona (to jest faktycznie użytkowana przez stronę uprawniona do w/w płatności) wyniosła wg organu I instancji 1,63 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło działek rolnych B (deklarowana pow. 0,25 ha, położona na działkach ewid nr [...], [...], [...], [...] i [...] stwierdzona pow. 0,21 ha położona na ewid nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stwierdzona pow. 0,11 ha). W wyniku przeprowadzonej kontroli ww. działek rolnych, wskazano wobec tego różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynoszącą według organu I instancji 0,54 ha czyli 33,1288 % co skutkowało odmową przyznania płatności. M. Ł. również odwołała się od ww. decyzji, wskutek czego organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że powtórne postępowanie przed organem I instancji winno skupić się na ponownym wyliczeniu powierzchni uprawnionej do płatności przy uwzględnieniu, w przypadku spornych działek, wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 05.10.2011r. i 02.12.2011r. W konsekwencji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] 2012r. decyzję nr [...], na podstawie której przyznał skarżącej płatności na rok 2010 w wysokości 1441,04 w tym: 1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 646,40 zł w tym środki unijne 66,40 zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 382,22 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, 2. uzupełniającą płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawnianych, na trwałych użytkach zielonych w wysokości 794,64 zł w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 794,64 zł. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 1 ust. 1 , art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 58 rozporządzenia Komisji ( WE) Nr J122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina ( Dz. Urz UE L 316 z 02.12.2009r. str L ze zm). Decyzje organu poprzedziły ustalenia, że powierzchnia stwierdzona ( faktycznie użytkowana rolniczo przez skarżącą ) wyniosła wg organu I instancji 1,83 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło działek rolnych: B (deklarowana pow. 0,25 ha, położona na działkach ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...] stwierdzona pow. 0,20 ha), C ( deklarowana pow. 0,67 ha, położona na działkach ewid. Nr [...], stwierdzona pow. 0,64 ha), D ( deklarowana pow. 0,15 ha, położona na działkach ewid. nr [...], [...], stwierdzona pow. 0,06 ha), BA (deklarowana pow. 0,21 ha, położona na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stwierdzona pow. 0,15 ha), G ( deklarowana pow. 0,18 ha, położona na działce ewid. nr [...], stwierdzona pow. 0,14 ha) i H ( deklarowana pow. 0,16 ha, położona na działce ewid. nr: [...] stwierdzona pow. 0,15 ha). W wyniku przeprowadzonej kontroli ww. działek rolnych, organ podsumował, że w przypadku płatności JPO wskazano różnicę, pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynoszącą, według organu I instancji 0,34 ha czyli 18,5792% co skutkowało pomniejszeniem tych płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Odwołując się od ww. decyzji M. Ł. zarzuciła jej wadliwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie działek zadeklarowanych do płatności, zwłaszcza, ze kolejne decyzje organu pierwszej instancji różnią się co ostatecznie stwierdzonych powierzchni działek. Zwróciła też uwagę, że nie była powiadomiona o kontroli. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzję. Organ zaznaczył, że z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy i charakter płatności o jakie skarżąca się ubiega, postępowanie wyjaśniające organów ARiMR jest skoncentrowane na ustaleniu, jaka część powierzchni zadeklarowanej przez nią w jej wniosku o przyznanie w/w wsparcia jest uprawniona do jego przyznania. Istotnym w sprawie jest, że ustalanie w/w powierzchni odbyło się na etapie kontroli na miejscu zgodnie z art. 33 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ( Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009r., str. 65 z późn. zm), który wskazuje, że celem kontroli tego rodzaju jest skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych w danym wniosku, ze stanem faktycznym. Gospodarstwo skarżącej zostało skontrolowane w sierpniu 2010r. Organ określił bliżej, że kontrola polegała na określeniu charakterystyk obszarów objętych wnioskiem strony, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone. O kontroli producent nie został powiadomiony. Czynności sprawdzające w jej ramach przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy ARiMR. Wspomniane czynności polegały na analizie i interpretacji aktualnych (pochodzących w tym przypadku z lata 2010r.) obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich rolnych wniosku podlegającego kontroli, w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni. Następnie w/w analizę uzupełniono o fizyczne inspekcje terenowe kontrolowanych terenów, nakierowane na bezpośrednią weryfikację poprawności analiz dokonanych na podstawie zdjęć i naniesienie ewentualnych poprawek. Rezultaty kontroli utrwalono w protokole nr [...] i materiale fotograficznym. Ustalenia organu odwoławczego co do powierzchni działek stwierdzonych wskutek kontroli pokryły się w całości z ustaleniami organu pierwszej instancji. Oceniając zawartość zdjęć z kontroli, organ odwoławczy podniósł, że pomiary są prawidłowe, zdjęcia są czytelne. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że obecność kontrolowanego w czasie kontroli nie jest wymagana przepisami art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009r. wprost stwierdza, że " kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli". Brzmienie tego przepisu, jak wyjaśnił organ wskazuje na to że zawiadomienia są wyjątkami uzasadnianymi jedynie brakiem zagrożenia celu kontroli. O ewentualnym zagrożeniu decyduje organ, który daną kontrolę przeprowadza. Wskazany przepis jest wyjątkiem od zasady z art. 79 kp. Organ wyjaśnił przy tym, że złożenie wniosku o płatności wiąże się m.in. z koniecznością udostępnienia kontrolującym wstępu na teren gospodarstwa a również i przepis art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dopuszcza kontrole bez powiadomienia rolnika. Wyjaśniając szczegółowo kwestie stwierdzonych powierzchni upraw, organ odwoławczy podał, że w przypadku działki rolnej B na podstawie zdjęć lotniczych dostępnych w systemie ZSZiK, stwierdzono, iż działka jest niespójna ponieważ strona nie zadeklarowała do płatności w ramach tej działki rolnej, działki ewid. [...]. Łączna powierzchnia działek ewid. [...], [...] i [...] wynosi ok. 0,16 ha działki [...] i [...] (pomijając, iż wskutek niezadeklarowania przez stronę dz. ewid. [...], nie stanowią one zwartego terenu) są zadrzewione, a ich łączna powierzchnia wynosi ok. 0,09 ha. W przypadku działki rolnej BA w raporcie z kontroli z dnia 5.10.2011r. zastosowano kod wykluczający DR29, który oznacza, że dana działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce ewid. W odniesieniu do działki rolnej C zastosowano natomiast kody DR13+ i DR40, co oznacza że powierzchnia stwierdzona działki rolnej została zredukowana do powierzchni kwalifikowanej. Działka rolna D została wykluczona z płatności jako niespełniająca wymogu powierzchni minimalnej w postaci 0,10 ha, gdyż stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod DR18). Zawyżania powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzone odnośnie do działki D spowodowały wykluczenie całej jej powierzchni. Przyczyna tego było ustalenie, że ww. działka nie odznaczała się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się do nich o płatności obszarowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odwołującego się do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 działka rolna musi być zwartym obszarem gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. W przypadku działki rolnej G zastosowano kod DR13+ który oznacza przedeklarowanie powierzchni uprawnionej do płatności. Odnośnie działki rolnej H organ zauważył, że pomniejszono powierzchnię uprawnioną do płatności z uwagi na powierzchnie referencyjną PEG, czyli powierzchnię maksymalną do której można przyznać płatność, a która w przypadku danej działki rolnej jest mniejsza o 0,01 ha. Organ zwrócił uwagę natury ogólnej, że skarżąca winna podać we wniosku o przyznanie płatności informacje umożliwiające bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia. Jako producent rolny winna faktycznie utrzymać rolniczo areał wskazany we wniosku i to przez cały rok podany we wniosku. Konsekwencje stwierdzonych uchybień zastosowano zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1122/2009. Organ na koniec zwrócił uwagę, ze skarżąca nie przedstawiła dowodów i wyjaśnień, które mają wpływ na wynik sprawy, a zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy to na niej spoczywa ciężar dowodu. W skardze do Sądu na ww. decyzję M. Ł. zarzuciła ponownie błędne obliczenie powierzchni uprawnionej do płatności w ramach działek rolnych C, D, G, H i BA, zbyt krótki czas kontroli, wykonywanie pomiarów sprzecznych z mapami ewidencyjnymi i obliczeniami geodety, zwłaszcza działek D, C, H a także zarzuciła, że nie otrzymała raportu z kontroli z 02.12.2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w zakresie powierzchni działek podtrzymując ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Co do czasu kontroli organ zauważył, że kontrola objęła jedynie działki A, B, C, E i H wybrane z wniosku o płatności. Co do niewzięcia pod uwagę pomiarów geodezyjnych, organ zwrócił uwagę, że z punktu widzenia przyznania płatności bierze się pod uwagę zakres użytkowania rolniczego a pomiary geodezyjne są jedynie pomocą w ustaleniu faktów dot. powierzchni działek. Co do nieotrzymania raportu z czynności kontrolnych, organ wyjaśnił, że wyniki kontroli zostały zawarte w raporcie [...]. Ze względu na błąd w wydruku raportu działkę rolną J oraz K skontrolowano 02.12.2011r. dlatego też raport został wysłany w późniejszym terminie tj. 07.12.2011r. listem poleconym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodność z prawem – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 1543, poz. 1269 z późn. zm) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm dalej jako p.p.s.a) – sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd dostrzegł podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże z powodów odmiennych niż wskazane w skardze. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w/w) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z mocy samego przepisu ust. 2 pkt 4 wyłączone zostało stosowanie art. 81 kpa, natomiast co do zasad sporządzania decyzji administracyjnej obowiązują unormowania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktycznie i prawne, podpis z podanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz stosowne pouczenie, jeżeli służy od niej odwołanie lub skarga do sądu administracyjnego ewentualnie powództwo do sądu powszechnego. Spełnienie wymaganych wyżej warunków jakie spełniać powinna decyzja administracyjna, jest podstawowym warunkiem koniecznym oceny decyzji pod względem jej zgodności z prawem, a w szczególności przepisami postępowania. Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa będąca przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego formalnie wszystkie te warunki spełnia. Jednakże rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji zostało odniesione do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2011r., którą decyzję tego samego organu odwoławczego w z dnia [...] 2011r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, tzn. została uchylona w całości a sprawę z nią związaną przekazano do ponownego rozpoznania. Analiza akt administracyjnych a zwłaszcza uzasadnienie zaskarżonej decyzji i porównanie z treścią poprzedzającej (jak należy domniemywać) decyzji organu pierwszej instancji (z dnia [...] 2012r.) nasuwa przypuszczenie iż organ odwoławczy w istocie wypowiedział się o tej właśnie decyzji organu, jednak nie jest rzeczą sądu dokonywanie interpretacji kontrolowanej decyzji poprzez domniemanie treści rozstrzygnięcia i przyznanie, iż jego treść oraz treść uzasadnienia w istocie odnosi się do innej decyzji niż literalnie wskazana przez organ. Obszerny materiał dowodowy i porównanie jego analizy w uzasadnieniach znajdujących się w aktach decyzjach nie daje dostatecznych gwarancji czy ocena obszaru poszczególnych działek kultury rolnej jako uprawniającej do przyznania płatności, zakwestionowana powierzchnia wnioskowanych z zestawieniem z powierzchniom z wynikającymi z kontroli, odnosi się do etapu postępowania związanego z wydaniem decyzji organu pierwszej instancji z daty 21.06.2011r. ( jak wskazał organ odwoławczy pomimo jej wcześniejszego uchylenia) czy też z daty 28.02.2012r. W tych okolicznościach nadzy podzielić linię orzeczniczą wyrażoną między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.04.1999r, IV SA 1886/96 oraz WSA w Szczecinie z dnia 31.01.2012r, sygn. akt II SA/Sz 1071/11 zgodnie z którymi nie można rozstrzygnięcia ani domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c została uchylona jako wydana z uchybieniem przepisu art. 107 § 1 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.