III SA/Kr 986/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie skargę oddala Decyzją z dnia 27 czerwca 2011r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2011r. Nr [...] odmawiającą przyznania E. K. pomocy na zalesianie. Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 09.08.2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek E. K. o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010. Wniosek dotyczył przyznania płatności na zalesienie gruntów innych niż rolne (z wykorzystaniem sukcesji naturalnej) do obszaru 7,05 ha położonego na działce ewidencyjnej nr [...] (powiat [...], gmina D, obręb ewid. L nr [...]). Grunty zgłoszone do zalesienia znajdowały się na gruntach o nachyleniu poniżej 12', a drzewa liściaste miały stanowić 5,35 ha obszaru zgłoszonego do w/w płatności. Termin planowanego zalesienia określono we wniosku na jesień 2010 r. Do w/w wniosku załączono m.in. plan zalesienia i zgody współwłaścicieli gruntu na przeprowadzenie tego zalesienia. Zgodnie z planem zalesienia całość obszaru zgłoszonego do płatności była objęta sukcesją naturalną obejmującą m.in. brzozy, sosny i wierzby. Organ powiadomił następnie E. K. o kontroli, którą zaplanowano w jej gospodarstwie na dzień 10.03.2011 r. na godz. 10:30. Skarżąca nie pojawiła się na miejscu kontroli. Kontrolujący wykonali serię zdjęć potwierdzających ich obecność na gruntach, które miały zostać skontrolowane, ale z uwagi na brak obecności skarżącej nie podjęli żadnych czynności kontrolnych. W dniu 07.03.2011 r. do OR ARiMR wpłynęło pismo skarżącej, w którym wskazała, że nie stara się ona o żadne dopłaty od 2 lat, a ponieważ nie otrzymała żadnego postanowienia dot. zalesiania to nie uczestniczy w tym programie i nie może podlegać żadnym kontrolom. W kolejnym piśmie do organu z dnia 18.03.2011r. stwierdziła, że skoro jej wniosek o płatności nie został jeszcze rozpatrzony to kontrola jest bezpodstawna. Postępowanie zainicjowane wnioskiem E. K. zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] 2011r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r., Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009r., Nr 48, poz. 390 ze zm.) i art. 104 kpa. Na mocy w/w decyzji odmówiono E. K. przyznania płatności ZGR na zalesienie za 2010 r. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia było uznanie, że skarżąca przez nieobecność podczas kontroli uniemożliwiła prawidłowe i kompletne przeprowadzenie tej kontroli. Organ wyjaśnił przy tym, że charakter programu zalesieniowego wymaga obecności starającego się środki podczas takiej kontroli. Wynika to miedzy innymi z konieczności sprawdzenia dokumentacji posiadanej przez kontrolowanego. Nie bez znaczenia dla organu jest również to, że skarżąca, składając wniosek o dofinansowanie zapewniła o dostępie do terenów wskazanych w tym wniosku i okazaniu wszelkich dokumentów z nim związanych. Dalej organ wyjaśnił, iż brak obecności podczas kontroli to także powód do odmówienia płatności ze względu na fakt, iż strona swoją nieobecnością uniemożliwiła sprawdzenie w praktyce czy i w jakim stopniu grunty zadeklarowane do zalesień rzeczywiście się do nich kwalifikują. Wyjaśnił przy tym, że płatności przyznawane są na dobrowolny wniosek Producenta i nie są one obowiązkowe, w związku, z czym to na Producencie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności podczas realizacji podjętych zobowiązań. E. K., odwołując się od powyższej decyzji, podniosła, po pierwsze, że jej wniosek o płatności spełniał wszystkie związane z nimi wymogi oraz, że w sytuacji, w której strona nie jest jeszcze beneficjentem płatności kontrole na miejscu są bezprawne. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję. Na wstępie organ przedstawił szerzej okoliczności kontroli w gospodarstwie skarżącej, polegające na tym, że skarżąca zadeklarowała do płatności zalesieniowych powierzchnię 7,05 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] oraz, że w/w zalesienie miało się odbyć w schemacie związanym z sukcesją naturalną, tj. z wykorzystaniem drzewostanu, który wyrósł (istniał) na w/w działce samoistnie (bez dodatkowych zabiegów zewnętrznych). Analizując deklarację skarżącej wykryto, że obszary położone w/w na działce ewidencyjnej były deklarowane do płatności obszarowych jeszcze w 2010 r. (deklarujący te grunty w taki sposób wycofali swoje wnioski przed wykryciem konfliktu z wnioskiem zalesieniowym strony) i w latach wcześniejszych. W związku z powyższym uznano, że wskazanym będzie ustalenie, jak przedstawia się sytuacja na w/w działce poprzez wykonanie kontroli na miejscu. Kontrola odbyła się na zasadzie art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. (Dz. U. WE L 368 z 23.12.2006 r.) i miała na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku, którego będzie dotyczyć, ze stanem faktycznym, inaczej rzecz ujmując, miała polegać na określeniu charakterystyk obszarów objętych wnioskiem strony, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone i sprawdzeniu dokumentacji wymaganej przy tym rodzaju wsparcia. O kontroli powiadomiono skarżącą listownie, pismem z dnia 02.03.2011r. Odnośnie bardziej szczegółowych założeń kontroli organ podał, że zakres takiej kontroli obejmuje m.in. kontrolę posiadania przez producenta rolnego "Planu zalesienia" oraz weryfikację zapisów w nim zawartych ze stanem faktycznym w terenie i z deklaracją we wniosku o przyznanie pomocy. Kontrolujący mają ponadto obowiązek ustalenia granic oraz pomiar powierzchni zalesienia, sprawdzenie stanu terenu zalesionego, wykonania zabiegów pielęgnacyjnych itp. W przypadku, kiedy w obszarze zalesienia występuje zalesienie pochodzące z sukcesji naturalnej i w zależności od tego, jaką część całego zalesienia ono zajmuje, kontrola rozszerzona zostaje o weryfikację wielkości zajmowanej przez nie powierzchni lub/i wielkości powierzchni dolesienia sztucznego. Rezultaty przedstawionej kontroli utrwalono w protokole Nr [...] i materiale fotograficznym. W/w protokół wskazuje m.in., że kontrolowany producent rolny E. K. nie była obecna podczas przeprowadzanej u niej kontroli i taki stan był powodem wykonania jedyne zdjęć dokumentujących obecność kontrolujących na działce ewid. zadeklarowanej do zalesienia. Protokół pokontrolny został przekazany skarżącej listem poleconym. Następnie organ przeszedł do oceny prawnej zaistniałego stanu rzeczy, podając, że zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. (Dz.U. We L 316 z 2.12.2009r.) w zw. z art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r. (Dz.U. WE L 368 z 23.12.2006r.) "jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola". W sprawie niniejszej organ uznał, że nieobecność skarżącej na kontroli (mimo zawiadomienia) uniemożliwiła wykonanie czynności kontrolnych. Taka sytuacja uniemożliwiła bowiem kontrolę posiadania przez stronę planu zalesienia, dokładne (przy pomocy strony) zidentyfikowanie obszarów zgłoszonych do płatności ZGR przez stronę oraz kontrolę zgodności planu ew. posiadanego przez stronę ze stanem na obszarach zgłoszonych do tych płatności. Brak obecności skarżącej uniemożliwił zweryfikowanie czy strona spełnia warunki do uzyskania w/w płatności wskazane zwłaszcza w § 5 ust. 1 pkt 2 co dot. obowiązku wykonania zalesienia i pielęgnacji zgodnie z planem zalesienia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej z odwołania, że w jej przypadku nie mogła odbyć się kontrola gospodarstwa, organ wyjaśnił, że kontrole takie są normalnym i miarodajnym sposobem weryfikacji, czy ubiegający się o płatności spełnia wymogi związane z tymi płatnościami, zwłaszcza w przypadku wątpliwości dot. stanu gruntu zgłoszonego do zalesień z sukcesją naturalną a wcześniej deklarowanych do płatności obszarowych w przypadku których zalesienia wykluczają uzyskanie płatności. Dalej wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia dot. płatności ZGR w żadnym razie nie ograniczają możliwości wykonania inspekcji terenowej tylko do 60 dni od złożenia wniosku. Przeczą temu zapisy par. 9 ust. 6 pkt b (zgodnie z którym rolnik może dokonać w swym wniosku zmian do dnia poprzedzającego dzień, w którym został on powiadomiony przez Agencję o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu) oraz par. 10 rozporządzenia dot. płatności ZGR (który nie zawiera zakazu wykonywania kontroli po upływie 60 dni od złożenia wniosku). Par. 18 i 13 w/w rozporządzenia zawiera wprost stwierdzenia o konsekwencjach ustalenia, że strona np. nie realizuje planu zalesieniowego - kontrola na miejscu jest podstawowym sposobem aby to zweryfikować i ew. potwierdzić. Na ocenę sprawy skarżącej nie wpłynęło również w ocenie organu przedłużenie jej rozpatrywania przez organ l instancji, co także zarzucała skarżąca. W tym miejscu organ wyjaśnił, że zgodnie z m.in. par. 9 i 13 w/w rozporządzenia płatności, o które ubiegała się skarżąca są rodzajem pomocy finansowej, przyznawanej jedynie na wniosek osoby (podmiotu) zainteresowanego jej otrzymaniem. Przyznawanie, zmniejszenie i odmawianie w/w płatności odbywa się tylko w drodze decyzji administracyjnych. Terminy na załatwienie danej sprawy administracyjnej (rozstrzyganych decyzjami adm.) określają przepisy szczególne dot. tej sprawy oraz przepisy rozdziału 7 k.p.a. Konsekwencje przekroczenia terminów wynikających z przepisów szczególnych albo art. 35 k.p.a. reguluje art. 36 k.p.a. Zgodnie z jego treścią o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponieważ skarżąca otrzymała takie zawiadomienie, to zdaniem Dyrektora OR ARiMR wątpliwym jest twierdzenie, aby organ rozpatrujący sprawę strony pozostawał w zwłoce. Zwłaszcza w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do przeprowadzenia inspekcji terenowej i w sytuacji, w której skarżąca nie stawiła się na gruntach zgłoszonych do płatności, które miały być skontrolowane. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła w niej o uchylenie decyzji z powodów podanych w odwołaniu to jest celowego przedłużania postępowania i z powodu przeprowadzenia "nielegalnej kontroli". Pismem z dnia 01.08.2011r. pełnomocnik E. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozwinął zarzuty skargi w ten sposób, że zarzucił decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez brak należytej weryfikacji dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, między innymi twierdzeń o rzekomym braku możliwości weryfikacji planu zalesienia w trakcie kontroli, naruszenie art. 107 § 3 kpa zarówno poprzez brak należytej oceny decyzji I instancji w zakresie stanu faktycznego i prawnego, jak też poprzez powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej nieobowiązujących przepisów prawa a to rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 18 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, podczas gdy w roku 2009 weszło w życie nowe rozporządzenie w tej sprawie, jak również ogólnikowe przywołanie przepisów powiązanych z rozporządzeniem bez szczegółowego wskazania tych powiązań ich podstaw prawnych ani treści tych powiązanych przepisów, naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Wsi z 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności weryfikacyjnych we wskazanym w tym przepisie w terminie 60 dni od złożenia winsoku, który to przepis jest przepisem szczególnym wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy załatwienia spraw administracyjnych, co dodatkowo oznacza, że zarzut przewlekłości postępowania stawiany przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest w pełni uzasadniony, naruszenie § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009r, poprzez odmowę przyznania pomocy pomimo braku pozytywnego ustalenia, iż skarżąca nie spełnia wskazanych w tym przepisie wymogów przez organ I instancji oraz akceptację tego naruszenia przez organ II instancji oraz naruszenie art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 poprzez wyznaczenie terminu kontroli nieruchomości skarżącej, położonej w miejscu trudnodostępnym nawet w miesiącach letnich, w okresie zimowym, kiedy to dojazd nie jest możliwy a oczywistym jest, że za pomocą materiału zdjęciowego nie można skutecznie dowieść faktu obecności na nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga E. K. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę przyznania pomocy na zalesianie, o którą ubiegała się skarżąca, stanowi ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. We L 316 z 2.12.2009r.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, stanowiącym delegację ustawową dla ww. rozporządzenia. Stosownie natomiast do § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o pomoc zostanie ustalone, że: 1) wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 lub 2) grunty przeznaczone do zalesienia we wniosku o pomoc nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2. Organ odwoławczy faktycznie w uzasadnieniu decyzji, wyjaśniając podstawy prawne, przywołał rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2007, Nr 114, poz. 786), które utraciło moc w dniu 25.03.2009r. na podstawie § 25 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009r., Nr 48, poz. 390 ze zm.). Obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji było rozporządzenie z roku 2009, niemniej uchybienie organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro faktyczne podstawy odmowy E. K. przyznania pomocy na zalesianie leżą w okolicznościach kontroli dokonanej jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie pomocy na zalesianie a podstawy prawne znajdują się przepisach prawa europejskiego tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. Art. 26 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności, natomiast ust. 2 stanowi, że jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest po pierwsze odpowiedź na pytanie jaki charakter ma art. 26 ust. 2 w/w rozporządzenia, czy stanowi on przepis jedynie proceduralny i czy może stanowić podstawę do odmowy przyznania pomocy, skoro w prawie krajowym nie przewidziano przepisu bezpośrednio korespondującego z art. 23 rozporządzenia. Odpowiadając na to pytanie w pierwszej kolejności wypada nadmienić, że rozporządzenie, będąc prawem wspólnotowym stosowane jest bezpośrednio, zgodnie z krajowymi przepisami o postępowaniu administracyjnym. Następnie podnieść należy, że art. 26 usytuowany jest w Rozdziale I rozporządzenia pod tytułem Zasady wspólne i określa tzw. zasady ogólne związane z przeprowadzeniem kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Uszczegółowienie znajduje się w przepisach prawa krajowego, w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 30 i 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Stanowią one, że 1. W zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, przy czym w przypadku kontroli operacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się przepisy tytułu II części II rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające mogą powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Art. 31 ust. 4 stanowi z kolei, że Osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań. Zgodnie z obowiązującym do 01.01.2011r. rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i działań podjętych w odniesieniu do rozbieżności (art. 11). Znaczy to, że wbrew zarzutowi skarżącej, iż nie jest ona jeszcze beneficjentem pomocy na zalesianie i kontrola nie mogła być przeprowadzona – istnieje podstawa do przeprowadzenia kontroli po złożeniu wniosku a przed jego rozpoznaniem, zwłaszcza gdy w sprawie pojawiają się wątpliwości co do zgodności z prawdą zawartych we wniosku twierdzeń wnioskodawcy. Zatem treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wskazuje, że celem kontroli jest sprawdzenie czy beneficjent pomocy (wnioskodawca) stosuje się do warunków na jakich udzielana jest pomoc. Natomiast z art. 23 ust. 2 wynika, że prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określana jako odrzucenie wniosku) gdy beneficjent (wnioskodawca) lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. W orzecznictwie sądowym, przykładowo w wyroku WSA w Bydgoszczy z 10 listopada 2010r. sygn. akt I SA/Bd 850/10, wyroku NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 261/11, wyrok WSA Wrocław z 16 stycznia 2009r. III SA/Wr 85/08) podkreśla się, że "przepis art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie może być postrzegany jako przepis proceduralny. Z kolei, posłużenie się pojęciem "odrzucenie", a nie np. "odmowa" oznacza, że możliwym jest odstąpienie od merytorycznego rozpoznania wniosku o płatności, gdy rolnik uniemożliwił kontrolę". Jak WSA w Bydgoszczy podkreślił, w procesowym prawie krajowym nie przewidziano przepisu bezpośrednio korespondującego z art. 23 rozporządzenia, ale w orzecznictwie dopuszcza się w takim przypadku działanie poprzez odmowę przyznania płatności. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela wyrażony wyżej pogląd, z tym zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie obowiązuje rozporządzenie z roku 2009, o treści art. 26 ust. 2 tożsamej z treścią art. 23 ust. 2 rozporządzenia z roku 2004r. W dalszej kolejności należy określić, czy o zachowaniu E. K. można mówić w kategoriach "uniemożliwienia kontroli na miejscu". Faktem jest, że organ po wpłynięciu wniosku o zalesienie poinformował skarżącą o planowanej na dzień 10.03.2011 r. na godz. 10:30 kontroli, co oznacza, że E. K. miała wiedzę o planowanych czynnościach kontrolnych. Nie pojawiła się w tym dniu w swoim gospodarstwie a jedynie przesłała do organu dwa pisma polemizujące w ogóle z prawem Agencji do przeprowadzenia kontroli. Głównym jej argumentem był fakt, że nie wydano decyzji w przedmiocie pomocy na zalesienie i z tego względu jakkolwiek kontrola jest nieuzasadniona. W efekcie kontrolerzy nie wykonali czynności kontroli na miejscu, nie mając dostępu do podlegających kontroli działek a także nie mając dostępu do odpowiednich dokumentów, które zobowiązała się udostępnić skarżąca na etapie składania wniosku. W ocenie Sądu należy przyjąć, że E. K. uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w rozumieniu cytowanego art. 26 ust. 2 rozporządzenia. Pomocny dla rozumienia pojęcia "uniemożliwienie" kontroli jest wyrok Trybunału (siódma izba) z 16 czerwca 2011r. Marija Omejc przeciwko Republice Słowenii (Dz.U. UE.C.2011.232.7/2) w pkt 1 sentencji stanowiący, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. (...) stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni kontroli. E. K. nie tylko wyraziła wprost w pismach kierowanych do organu braku woli uczestniczenia w kontroli, ale także nie zapewniła przedstawiciela. Sąd ma na uwadze orzeczenia sądów administracyjnych, przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 12/07 a także cytowany już wyrok WSA w Bydgoszczy z 10.11.2010 r. sygn. akt I SA/Bd 850/10, które akcentują w kontekście przedmiotowej przesłanki odmowy pomocy by zwracać uwagę na zakres postępowania wyjaśniającego organów Agencji w kierunku ustalenia przyczyn niestawiennictwa strony a w zależności od wyników decydować o przyznaniu lub nie o pomocy – niemniej w przedmiotowej sprawie nie było potrzeb szeroko zakrojonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, gdyż przyczyna niestawiennictwa wynikła wprost z pism skarżącej z 07.03.2011 i 12.03.2011r. W pismach tych skarżąca zakwestionowała zarówno istnienie podstawy prawnej dla przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie jak i samą faktyczną potrzebę jej przeprowadzenia. Należy jeszcze raz podkreślić, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy organ zobowiązany był przeprowadzić kontrolę na miejscu, aby w sposób wyczerpujący i jednoznaczny ustalić stan faktyczny sprawy. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że obszar o pow.7,05 ha położony na działce ewidencyjnej nr [...] (gmina D obręb ewid. L nr [...]) objęty wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010, który wpłynął do organu I instancji w dniu 09.08.2010., objęty był również wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich złożonym w 2010r., a następnie wycofanym. Natomiast za wcześniejszy okres płatności bezpośrednie były przyznane. Zważywszy, że wniosek o zalesienie złożony został schemacie związanym z sukcesją naturalną tj. wykorzystaniem drzewostanu, który istniał (wyrósł) na w/w działce samoistnie, a równocześnie działka ta była przedmiotem bezpośrednich, koniecznym stało się przeprowadzenie kontroli na miejscu, albowiem działka ta nie mogła się kwalifikować do płatności bezpośrednich i do zalesienia w schemacie związanym z sukcesją naturalną. W takich okolicznościach faktycznych udział wnioskodawcy (lub jego przedstawiciela) w zapowiedzianej kontroli jest niezbędny. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne tej sprawy, a także powołany wcześniej wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2011r. (sprawa C-536/09) dotyczący wykładni wyrażenia "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu " zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo dokonały subsumcji prawa, a tym samym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Warto jeszcze przypomnieć, że powoływana wcześniej ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w art.21 wprowadziła szczególne rozwiązania dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego (szczególnie postępowania dowodowego) , odmienne od zasad wynikających z kpa., nakładając między innymi na stronę obowiązek przedstawiania dowodów, dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Natomiast podnoszone w skardze okoliczności dotyczące przewlekłości postępowania administracyjnego, nie mają merytorycznego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, stąd też nie były przedmiotem tego postępowania sądowego. W przypadku przewlekłości lub bezczynności organu administracji stronie przysługują odrębne środki ochrony prawnej. Wobec powyższego sąd oddalił skargę E. K. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.