III SA/Kr 986/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2026 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę nr VIII/78 Rady Gminy Mucharz z dnia 24 września 2019 roku w sprawie zmiany uchwały nr VI/50 Rady Gminy Mucharz z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr VIII/78 Rady Gminy Mucharz z dnia 24 września 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr VI/50 Rady Gminy Mucharz z 18 czerwca 2019 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (dalej: "zaskarżona uchwała") Rada Gminy Mucharz przyjęła zmiany w uchwale z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Mucharz (§ 1 uchwały) oraz postanowiła, że pozostałe postanowienia zmienianej uchwały pozostają bez zmian (§ 2). Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm., dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). Uchwała została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 21 grudnia 2018 r. Rada Gminy Mucharz podjęła uchwałę numer III/19 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii i innym uzależnieniom na 2019 rok. 18 czerwca 2019 r. Rada Gminy Mucharz podjęła uchwałę nr VI/50 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży u podawania napojów alkoholowych, uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Podjęcie uchwały zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii jednostek pomocniczych gminy. Uchwałą nr 1/2019 Zebrania Wiejskiego Sołectwa Zagórze z 25 kwietnia 2019 r. pozytywnie zaopiniowano projekt uchwały Rady Gminy Mucharz dotyczący zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiący załącznik do uchwały Zebrania Wiejskiego. Uchwałą nr 1/2019 Zebrania Wiejskiego Sołectwa Jamnik z 29 kwietnia 2019 r. pozytywnie zaopiniowano projekt uchwały Rady Gminy Mucharz dotyczący zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiący załącznik do uchwały Zebrania Wiejskiego. Uchwałą nr 1/2019 Zebrania Wiejskiego Sołectwa Mucharz z 6 maja 2019 r. pozytywnie zaopiniowano projekt uchwały Rady Gminy Mucharz dotyczący zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiący załącznik do uchwały Zebrania Wiejskiego. Uchwałą nr 1/2019 Zebrania Wiejskiego Sołectwa Jaszczurowa z 7 maja 2019 r. pozytywnie zaopiniowano projekt uchwały Rady Gminy Mucharz dotyczący zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiący załącznik do uchwały Zebrania Wiejskiego. Uchwałą nr 1/2019 Zebrania Wiejskiego Sołectwa Koziniec z 8 maja 2019 r. pozytywnie zaopiniowano projekt uchwały Rady Gminy Mucharz dotyczący zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiący załącznik do uchwały Zebrania Wiejskiego. Uchwałą nr 1/2019 Zebrania Wiejskiego Sołectwa Skawce z 9 maja 2019 r. pozytywnie zaopiniowano projekt uchwały Rady Gminy Mucharz dotyczący zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiący załącznik do uchwały Zebrania Wiejskiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił zaskarżonej uchwale: - istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1-7 ww. uchwały zmodyfikowanych zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 w ustawie o wychowaniu w trzeźwości w sposób: arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., bez uprzedniego - obligatoryjnego - zaopiniowania projektowanych rozwiązań przez jednostki pomocnicze w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości; - pominięcie odniesienia się projektu uchwały proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wobec faktu, że program taki w tym czasie nie istniał w obiegu prawnym a w konsekwencji - z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak dokumentacji uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy 2 celów i nakazów ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 11 art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. m.in. obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mucharz wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Mucharz nr VI/50 z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a w szczególności: protokołu z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Świnna Poręba z dnia 9 kwietnia 2019 r, protokołu z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Zagórze z dnia 15 kwietnia 2019 r.; protokołu z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Jamnik z dnia 29 kwietnia 2019 r.; protokołu z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Mucharz z dnia 6 maja 2019 r.; protokołu z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Jaszczurowa z dnia 7 maja 2019 r.; protokołu z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Koziniec z dnia 8 maja 2019 r.; protokołu z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Skawce z dnia 9 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Obowiązek ten dotyczy w szczególności uchwał rady gminy ustalających zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 3). Należy zatem wskazać, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia uchwały art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości podjęcie uchwały w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wymagało zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych. Zgodnie z powołanymi w odpowiedzi na skargę dokumentami, rzeczywiście wydanie uchwały z dnia 18 czerwca 2019 r. nr VI/50 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii jednostek pomocniczych gminy Mucharz, co potwierdzają protokoły z Zebrań Wiejskich sołectw: Świnna Poręba, Sołectwa Zagórze, Sołectwa Jamnik, Sołectwa Mucharz, Sołectwa Jaszczurowa, Sołectwa Koziniec, Sołectwa Skawce. Z powołanych protokołów z zebrań wiejskich wynika, że przedmiotem opinii była wyłącznie uchwała w treści uchwalonej 18 czerwca 2019 r., nie była natomiast przedmiotem opinii jednostek pomocniczych uchwała ją zmieniająca – czyli zaskarżona uchwała. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu jest dochowanie procedury podejmowania aktu prawa miejscowego nie tylko przy uchwalaniu pierwotnego tekstu uchwały, ale także przy zmianach uchwały o usytuowaniu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym bardziej, że w wyniku zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zmieniono w sposób istotny postanowienia pierwotnej uchwały zakresie odległości punktów sprzedaży od kościołów, kaplic, cmentarzy, szkół, przedszkoli, świetlic, ośrodków kultury i instytucji użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Sam fakt zwrócenia się o opinię do jednostki pomocniczej gminy, niezależnie od tego czy faktycznie tę opinię uzyskano, nie może świadczyć o zrealizowaniu dyspozycji art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Kierując się racjonalnością ustawodawcy przyjąć bowiem należy, że tworząc w art. 12 ust. 5 ustawy element procedury uchwałodawczej nie chodziło tylko i wyłącznie o zwrócenie się o udzielenie przedmiotowych opinii, ale o ich faktyczne uzyskanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2024 r., II GSK 1268/24). Nie można – w ocenie Sądu – uznać, że obowiązek ten wyczerpuje zasięgnięcie opinii jednostek pomocniczych w odniesieniu do pierwotnego tekstu uchwały. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Jak stanowi ust. 2, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Do zatwierdzania, uzgadniania lub opiniowania przez organy gminy rozstrzygnięć innych organów przepisy ust. 1, 1a i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Jak wskazuje się w doktrynie, w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w ramach procedowania w sprawie uchwalenia aktów prawa miejscowego, ustawodawca przewidział współdziałanie lokalnego organu prawotwórczego z wymienionymi podmiotami prawa. Zasięgnięcie tych opinii stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. W przeciwieństwie do uzgodnienia, opinia nie wiąże organu decyzyjnego (prawotwórczego). Organ prawotwórczy ma prawo i obowiązek do samodzielnej oceny przedłożonej opinii i może w związku z tym uznać, że opinia go nie wiąże w zakresie, w jakim opinia ta wychodzi poza ramy prawa lub jest z nim sprzeczna (por. I. Niżnik – Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, LEX/el 2022). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 269/19), rada gminy zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przed podjęciem uchwały winna uzyskać opinie jednostek pomocniczych gminy. Zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym, przy czym w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego. Brak zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych stanowi naruszenie określonej w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości procedury. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy będącej podstawą podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. wyrok NSA 5 listopada 2024 r., II GSK 1268/24). Z uwagi na charakter naruszenia – naruszenie przez Radę Gminy Mucharz procedury podejmowania aktu, poprzez brak zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych przed podjęciem zaskarżonej uchwały - dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ nie miały one wpływu na wadliwość uchwały. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., mimo upływu roku od jej podjęcia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.