III SA/Kr 995/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 29 marca 2005 r. Nr : XXVII/260/05 w przedmiocie regulaminu targowiska miejskiego w Brzeszczach przy ul. Mickiewicza I stwierdza nieważność § 6 ust.2 regulaminu targowiska miejskiego w Brzeszczach przy ul. Mickiewicza , stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały , II w pozostałym zakresie skargę oddala Uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Brzeszczach powołała się na art.7 ust.1 pkt 11, art.40 ust.2 pkt 4 oraz art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.2001, nr 142, poz.1591 ze zm.). Uchwała ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§ 5 uchwały). Regulamin targowiska stanowi załącznik do tej uchwały. Targowisko jest własnością Gminy Brzeszcze (§ 1 ust.2 regulaminu). Nadzór nad targowiskiem sprawuje Burmistrz Brzeszcz (§ 1 ust.4 regulaminu). Wjazd na teren targowiska dozwolony jest dla wszystkich pojazdów dostawczych oraz innych pojazdów, z których dokonywana będzie sprzedaż towaru (§ 2 ust.1 regulaminu). Na targowisku może być prowadzona sprzedaż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym środkami spożywczymi oraz wykazu artykułów, które nie mogą być wprowadzane do obrotu w handlu obwoźnym (§ 3 ust.1 regulaminu). Opłaty targowe obowiązują od chwili otwarcia targowiska do jego zamknięcia (§ 5 ust.1 regulaminu). Wysokość opłaty abonamentowej jest określana w umowie pomiędzy Gminą a handlującym (§ 5 ust.4 zd.2 regulaminu). Regulamin określa również sankcję za jego naruszenie: "osoby naruszające warunki zawarte w niniejszym regulaminie podlegają karze grzywny lub aresztu w trybie wynikającym z przepisów Kodeksu wykroczeń i Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (§ 6 ust.2 regulaminu). Skarga Wojewody Małopolskiego nie dokonuje szczegółowej analizy zaskarżonej uchwały, lecz generalnie kwestionuje kompetencję Rady Gminy do uchwalenia regulaminu targowiska. Z uwagi na uchylenie dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach w obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwał regulujących kwestie związane z targowiskami. Wprawdzie sprawy targowisk należą do zadań własnych gmin, jednakże przywołane w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepis art.7 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólną normę kompetencyjną. Organ nadzoru podkreśla, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa podejmowanie uchwał przez rady gmin regulujących kwestie targowisk jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do gminnych obiektów użyteczności publicznej. Gmina wniosła o oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego. Dla Gminy nie ulega wątpliwości, że targowisko będące przedmiotem zaskarżonej uchwały jest gminnym obiektem użyteczności publicznej. Ma to potwierdzać w stopniu wystarczającym § 1 ust.2 regulaminu, stanowiący, że targowisko jest własnością Gminy Brzeszcze. Treść regulaminu nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a w treści skargi sam skarżący przyznaje, że w świetle obowiązującego prawa dopuszczalne jest podejmowanie przez gminy uchwał regulujących kwestie targowisk, będących gminnymi obiektami użyteczności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Zestawienie skargi z odpowiedzią na nią pozwala stwierdzić, że obie strony zgodne są co do tego, że dopuszczalne jest uchwalanie przez radę gminy regulaminu takiego targowiska, które jest gminnym obiektem użyteczności publicznej. Targowisko miejskie w Brzeszczach przy ulicy Mickiewicza jest formą realizacji gminnych zadań gminy Brzeszcze w zakresie użyteczności publicznej. (1) Jest ono mianowicie powszechnie dostępne: Wjazd na teren targowiska dozwolony jest dla wszystkich pojazdów dostawczych oraz tych, z których dokonywana będzie sprzedaż towaru (§ 2 ust.1 regulaminu). (2) Gmina przyjmuje na siebie odpowiedzialność za funkcjonowanie targowiska: Nadzór nad targowiskiem sprawuje Burmistrz Brzeszcz (§ 1 ust.4 regulaminu). (3) Samo targowisko nie jest stroną umów sprzedaży towarów, lecz jedynie stwarza warunki do ich zawierania i realizacji owych umów. (4) Niezależnie od swego statusu organizacyjno prawnego targowisko ma umożliwić zainteresowanym osobom dokonanie transakcji sprzedaży i kupna towarów. W konsekwencji targowisko odpowiada definicji "urządzenia użyteczności publicznej", a Gmina organizując u siebie targowisko realizuje swe zadania z zakresu użyteczności publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1.ust.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. nr 9, poz.43 ze zm.) Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W podobnym kierunku idzie interpretacja Trybunału Konstytucyjnego zapisana w uchwale z dnia 12 marca 1997 r., W 8/96, Dz. U. 1997, nr 29, poz.162, OTK 1997, z.1, poz.15: Przez państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych [...] należy rozumieć takie jednostki państwowe i komunalne, utworzone w celu wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej polegających na zaspokajaniu potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, których działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku. Wojewoda Małopolski nie wykazał trafności swego zarzutu, że targowisko w Brzeszczach przy ul. Mickiewicza nie jest gminnym obiektem ani urządzeniem użyteczności publicznej. Natomiast Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Gminy, że ten zarzut nie jest trafny. Użycie w art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym słów "korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" nie pozwala na zawężanie zakresu zastosowania tego przepisu wyłącznie do jednostek mających status spółki prawa handlowego czy zakładu budżetowego (art.2 ustawy o gospodarce komunalnej). Przeciwnie, powołany art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do określenia zasad i trybu korzystania także z takich gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które nie są podmiotowo wyodrębnione. W konsekwencji można przyjąć dla celów niniejszej sprawy, że gminne urządzenie lub obiekt użyteczności publicznej ma na bieżąco i nieprzerwanie zaspokajać zbiorowe potrzeby ludności, na zasadach równości i powszechnej dostępności czyli bez obowiązku maksymalizacji zysku. W zakreślonych ramach mieści się gminne targowisko czyli Sąd podziela pogląd Gminy, że Rada Gminy dysponowała kompetencją do uchwalenia w trybie art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżony regulamin targowiska w Brzeszczach przy ul.Mickiewicza. W tym więc zakresie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd oddalona, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). Mimo więc braku szczegółowego zarzutu skarżącego Wojewody Małopolskiego, Sąd dokonał oceny § 6 ust.2 regulaminu ["Osoby naruszające warunki zawarte w niniejszym regulaminie podlegają karze grzywny lub aresztu w trybie wynikającym z przepisów Kodeksu wykroczeń i Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.]. Przepis ten wprowadza karę pozbawienia wolności i karę grzywny za czyny sprzeczne z regulaminem targowiska czyli ma stanowić źródło nowych norm materialnych prawa o wykroczenia. Mając więc na uwadze generalnie ustanowiony zakaz stanowienia przepisów gminnych przez organy gminy z wyjątkami wyraźnie przewidzianymi przez ustawowy (art.7 w zw.z art.94 i art.87 ust.2 Konstytucji RP oraz art.40 ust1 ustawy o samorządzie gminnym) należało stwierdzić nieważność § 6 ust.2 regulaminu targowiska miejskiego w Brzeszczach przy ul.Mickiewicza, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 29 marca 2005 r., nr XXVII/ 260/ 05 w przedmiocie regulaminu targowiska miejskiego w Brzeszczach przy ul.Mickiewicza, orzekając w tym zakresie na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.