III SA/Kr 996/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia 31 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wcześniejsze przyjęcie dziecka do szkoły podstawowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 2572 z późn. zm.) odmówił zezwolenia na wcześniejsze przyjęcie do szkoły podstawowej E. V., w roku szkolnym 2016/2017. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości rozpoczęcia edukacji szkolnej przez dziecko 5 letnie, gdyż obowiązek szkolny rozpoczyna się w wieku 7 lat. Jak wskazano odstąpieniem od tej zasady jest przyjęcie dziecka 6 - letniego. Podkreślono, że E. V. w dniu 1 września 2016 r. będzie miała 5 lat i ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego. Od powyższej decyzji odwołała się E. S. (matka) podnosząc, że córka rozpoczęła realizację wychowania przedszkolnego w wieku 2,5 lat i obecnie kontynuuje je w oddziale przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w P. Dziecko komunikuje się dwoma językami i wyraża chęć chodzenia do szkoły. Zdaniem odwołującej, córka w przyszłości może kontynuować edukację w Belgii i wówczas może okazać się, że straci nie rok ale 2 lata stosunku do swoich rówieśników. Do odwołania, matka dołączyła opinię Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, z której wynika, że dziewczynka ma wysokie możliwości rozwojowe i wskazane jest rozwijanie jej umiejętności i zainteresowań oraz współpraca z rodzicami w celu wspierania potencjału dziewczynki. Kurator Oświaty po przeanalizowaniu akt sprawy i zapoznaniu się z zarzutami odwołania decyzją z dnia 31 maja 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2016 r. W uzasadnieniu wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z 8 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016, poz. 35), od dnia 1 września 2016 r. obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. Podkreślił, że E. V., w dniu 1 września 2016 r. będzie miała skończone 5 lat i 7 miesięcy i zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Sześć lat ukończy 9 stycznia 2017 r., zatem w ocenie organu, w świetle przywołanych przepisów brak podstaw do przyjęcia dziecka do klasy pierwszej szkoły podstawowej w roku szkolnym 2016/2017. Bez znaczenia więc pozostaje opinia poradni psychologiczno-pedagogicznej, bowiem przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują możliwości przyjęcia do szkoły dziecka młodszego niż sześcioletnie nawet uwzględniając opinię o możliwości rozpoczęcia nauki w szkole podstawowej. Od powyższej decyzji E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając w niej, że organy oparły swoje decyzje o znowelizowane przepisy ustawy o systemie oświaty, które w chwili procedowania nie weszły jeszcze w życie. Do dnia 31 sierpnia 2016 r. obowiązują nadal przepisy dotychczasowe, wyznaczające niższy wiek szkolny. Skoro decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenia art. 6, 7 oraz 8 kodeksu postepowania administracyjnego, to spełnia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 ust. 2 tejże ustawy. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż obie decyzje naruszają istotny interes strony, podważają zaufanie do prawa, Państwa i jej organów. Jest krzywdząca dla dziecka, może negatywnie wpłynąć na jego rozwój i dalszy przebieg edukacji. Podkreśliła w skardze, że dziecko odbyło roczne przygotowanie przedszkolne i jest dostatecznie dojrzałe, aby zostać uczennicą pierwszej klasy szkoły podstawowej, a taką decyzje rodzice dziecka podjęli jeszcze przed wrześniem 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że po wnikliwym zapoznaniu się z sytuacją dziecka i jego rodziców nie widzi przeszkód faktycznych do przyjęcia E. V. do pierwszej klasy szkoły podstawowej, tym bardziej, że dziecko, zgodnie z dotychczas obowiązującym prawem, w wieku 4 lat realizując wychowanie przedszkolne w roku szkolnym 2015/2016 przygotowywane zostało do podjęcia obowiązku szkolnego w wieku 5 lat. Niemniej przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2016 r., nie przewidują możliwości rozpoczęcia nauki przez dziecko 5 letnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. określają kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie stwierdzono bowiem naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 107 § 1 kpa w związku z art.156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156). Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzić nieważność można jedynie wobec takich decyzji, które w sposób bezsporny naruszają przepisy prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest bowiem instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Na podstawie poglądów piśmiennictwa oraz stanowiska orzecznictwa, normatywne pojęcie: "rażącego naruszenia prawa", oznacza naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić jednak w sytuacji, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (zob. np. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 218/06; LEX nr 307507; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 667/08, LEX nr 575023; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II FSK 736/10, LEX nr 1069943). Z art. 6 kpa wynika obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, przez które należy rozumieć przepisy obowiązujące, tj. takie, które "weszły w życie". Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien wydać decyzję w oparciu o podstawę prawną. W pierwszej kolejności, ze względu na zarzuty skargi, należy stwierdzić , że podstawą odmowy zezwolenia na wcześniejsze przyjęcie do szkoły podstawowej E. V. w roku szkolnym 2016/2017, a zatem podstawą prawna decyzji z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr SP.4301.1.2016, a następnie decyzji z 31 maja 2016 r. był przepis art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na wniosek rodziców naukę w szkole podstawowej może także rozpocząć dziecko, które w danym roku kalendarzowym kończy 5 lat, jeżeli wykazuje psychofizyczną dojrzałość do podjęcia nauki szkolnej. Decyzję o wcześniejszym przyjęciu dziecka do szkoły podstawowej podejmuje dyrektor szkoły na podstawie opinii publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej albo niepublicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, założonej zgodnie z art. 82 oraz zatrudniającej pracowników posiadających kwalifikacje określone dla pracowników publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych. Dziecko, które zostało wcześniej przyjęte do szkoły podstawowej, jest zwolnione z obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3. Bezsporne jest, że E. V. skończyła w roku 2016 r. 5 lat. Organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie nie zastosowały ww. przepisu obowiązującego w dniu wydawania przez nich decyzji. Jak wcześniej podniesiono sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia decyzji. Z istoty bowiem kontroli wynika, że decyzje podlegają ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego właśnie w dacie ich podejmowania. Zmiana przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016, poz. 35), w myśl której od dnia 1 września 2016 r. obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat (...) oraz art. 16 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą na wniosek rodziców naukę w szkole podstawowej może także rozpocząć dziecko, które w danym roku kalendarzowym kończy 6 lat, została wprowadzona, zgodnie z art. 20 ustawy zmieniającej, od dnia 1 września 2016 r. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne stosując nieobowiązujące (jeszcze) przepisy naruszyły w sposób rażący przepisy art. 6, 107 § 1 kpa w związku z art.156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156). Jak słusznie podniesiono w skardze organy naruszyły też podstawowe zasady wyrażone w art. 7 oraz 8 kpa. Dodatkowo podnieść należy, że stosując w niniejszej sprawie nowe nieobowiązujące jeszcze przepisy organy nie dokonały żadnej analizy przepisów przejściowych mając na uwadze, że wprowadzone zmiany ustawy o systemie oświaty miały na uwadze przede wszystkim dobro dziecka. Ponadto wykładnia zmienionych przepisów prawnych nie może nie uwzględniać art. 48 ust. 1 i art. 70 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca dotknięte są wadą nieważności. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art.135 p.p.s.a. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.