III SA/Kr 997/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek spr. NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A S.A w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 25 lipca 2008 r, Nr : [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków określonych w pkt 19. 20 i 25 nakazu z dnia 31 maja 2008 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz II. orzeka , że uchylone akty nie mogą być wykonane. III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...], [...], a także [...], [...], [...], [...] i [...] 2008r. inspektorzy pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy przeprowadzili kontrolę w A S.A. w K. W wyniku jej przeprowadzenia został wydany nakaz z dnia 31 maja 2008r., nr rej. [...]. Zawierał on 25 zarządzeń, którymi pracodawcy m. in. nakazano: w pkt 19: zapewnić składowanie i przechowywanie materiałów niebezpiecznych, używanych w procesie produkcyjnym w zakładzie przy ul. B w K., we właściwych pomieszczeniach wyposażonych w mechaniczną wentylację wywiewną; w pkt 20: zapewnić w zakładzie przy ul. B w K., właściwe stanowisko do obsługi technicznej (przeglądy techniczne, ładowanie akumulatorów) dla użytkowanego elektrycznego wózka podnośnikowego marki: [...], typ: [...], nr fabr.: [...], rok budowy: 2006; w pkt 25: zapewnić w zakładzie przy ul. B w K., wózki podnośnikowe napędzane elektrycznie, eliminujące transport międzyoperacyjny w hali produkcyjnej, realizowany wózkami ręcznymi. Jako podstawę prawną zarządzenia z pkt 19 nakazu podano art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U Nr 89, poz. 589), art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz § 46 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.); zarządzenie z pkt 20 - art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U Nr 89, poz. 589), art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz § 45 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), a zarządzenia z pkt 25 - art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U Nr 89, poz. 589), art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), § 62 i 63 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), § 21 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 2000r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych (Dz. U. Nr 26, poz. 313 z późn. zm.) oraz załącznik nr l pkt 6.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 1996r. w sprawie wykazu prac szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia kobiet (Dz. U. Nr 114, poz. 545 z późn. zm.). Powyższe zarządzenia opisane w pkt 19, 20 i 25 nakazu nie zawierają żadnego uzasadnienia. Pismem z dnia 17 czerwca 2008r. A S.A. w K. wniosła odwołanie od całego nakazu za wyjątkiem punktów 7, 15, 21, 23 i 24, w tym odwołanie od zarządzeń opisanych w pkt 19, 20 i 25, w którym podniosła, że w przypadku wielu z wymienionych w nakazie obowiązków powołane zostały podstawy prawne, które nie wskazują w sposób jednoznaczny obowiązku ich wykonania, a nawet nie znajdują prawnego, ani technicznego uzasadnienia. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) Okręgowy Inspektor Pracy wydał w dniu 25 lipca 2008r. decyzję nr rej. [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone zarządzenia nakazu wydanego przez organ I instancji, m. in. w odniesieniu do pkt 19, 20 i 25 nakazu z dnia 31 maja 2008r. (uchylając jedynie zarządzenie nr 22 w całości i umarzając postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zreferował treść zaskarżonych przez A zarządzeń oraz przytoczył treść powołanych w ich podstawach prawnych przepisów podkreślając, że podstawą ich wydania był protokół kontroli, do którego pracodawca nie zgłosił zastrzeżeń. Z powyższą decyzją organu II instancji nie zgodziła się A S.A. w K., która pismem z dnia 8 września 2008r. wniosła skargę oświadczając w niej, że zaskarża decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 25 lipca 2008r., nr rej. [...] w części dotyczącej utrzymania nakazu Inspektora Pracy z dnia 31 maja 2008r. nr rej. [...], a także zaskarża ten nakaz w zakresie zarządzeń nr 19, 20 i 25. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy ze względu na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to z naruszeniem art. 107 § 1 kpa i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), ewentualnie o uchylenie decyzji ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wyjaśniła, iż artykuł 107 § 1 kpa wskazuje, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Wśród tych elementów wymienia się m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podtrzymania w mocy zarządzeń o numerach 19, 20 i 25, podobnie jak w poprzedzającym tą decyzję nakazie, zabrakło uzasadnienia faktycznego, a nakaz Inspektora Pracy w ogóle nie zawiera uzasadnienia tych zarządzeń. Co prawda, zaskarżona decyzja omawia treść przepisów prawnych powołanych przez Inspektora, natomiast zupełnie nie odnosi się do stanu faktycznego stwierdzonego w sprawie. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wskazał, jakie okoliczności uznał za udowodnione, nie przedstawił także, jakie stwierdzone okoliczności uzasadniają przyjęcie, że w zakładzie pracy naruszone zostały przepisy prawa pracy. Wobec tego brak uzasadnienia decyzji należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, które powoduje nieważność wydanej decyzji. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, decyzja organu II instancji narusza artykuł 11 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W artykule tym przewidziano ogólną kompetencję dla organów PIP do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Upoważnienie dla PIP zawarte w tym artykule obejmuje nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień. Usunięcie naruszeń oznacza, że przestaną istnieć naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Wobec tego należy uznać, że kompetencja PIP sprowadza się do wydawania nakazów usunięcia stwierdzonych uchybień, nie zaś do wydawania nakazów, w jaki sposób te uchybienia mają zostać usunięte. Gdyby ustawodawca chciał wyposażyć PIP także w tę drugą kompetencję, to wówczas dodałby ją do listy kompetencji przedstawionej w artykule 11 ustawy o PIP. W świetle tych rozważań można uznać, zdaniem skarżącej, że treść żądania o numerze 25 zawartego w nakazie z dnia 31 mają 2008r., a następnie podtrzymanie tego żądania w decyzji z dnia 25 lipca 2008r., wykraczają poza kompetencje organów, które je wydały. Wydana decyzja wskazuje, w jaki sposób pracodawca ma dokonać usunięcia stwierdzonych uchybień i nie bierze pod uwagę, że pracodawca może mieć inny sposób na to, aby te uchybienia usunąć. Wobec tego zaskarżona decyzja narusza prawa pracodawcy do samodzielnego decydowania o sposobie organizacji pracy zakładu pracy. Ponadto skarżąca wskazała, iż oprócz tego, że wydana decyzja wykracza poza wskazane dla Państwowej Inspekcji Pracy kompetencje, to zarządzenia nr 19 i nr 20 nie nadają się do wykonania. Decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową, powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak, aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać. Natomiast z zapisów zaskarżonych zarządzeń nie wynika, jakie pomieszczenie lub stanowisko można uznać za odpowiednie. Strona skarżąca odniosła się także do kwestii składowania i przechowywania materiałów niebezpiecznych w specjalnych pomieszczeniach. Podniesiono, że - jak wynika to z treści § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650) - na stanowiskach pracy nie wolno przechowywać surowców, gotowych wyrobów, materiałów pomocniczych i odpadów w ilościach większych od wynikających z potrzeb technologicznych. Natomiast z protokołu pokontrolnego wynika, że materiały takie "do zakładu były zamawiane i dostarczane w ilościach niezbędnych na pokrycie bieżących potrzeb, składowane były przy maszynach". W związku z tym, zdaniem skarżącej, nieuzasadnione jest wydawanie nakazu usunięcia naruszenia, skoro brak jest podstaw do tego, aby uznać, że do takiego naruszenia w ogóle doszło. Skarżąca stwierdziła, że podobna sytuacja zachodzi w stosunku do odpowiedniego miejsca do obsługi technicznej wózka elektrycznego i nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie zapewniono właściwego stanowiska do ładowania akumulatorów, albowiem – jej zdaniem - stanowisko, jakie zostało wyznaczone i przygotowane do dokonywania czynności w zakresie serwisu wózka, w tym ładowania akumulatorów, jest zupełnie wystarczające. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, a to art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), organ stwierdził, iż ponieważ zakłada się zasadę racjonalnego ustawodawcy, a w związku z tym zapis w ustawie szczególnej (ustawie o PIP) ma sens tylko wtedy, jeśli stanowi ustępstwo od regulacji art. 107 Kpa. Zdaniem organu – ustawa o PIP pod pojęciem treści decyzji, o którym mowa w art. 34 ust. 2 cyt ustawy o PIP, traktuje rozstrzygnięcie, a nie treść w sensie potocznym. Dlatego też nakaz nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego, a jedynie podstawę prawną, a ustalony stan faktyczny znajduje się w protokole z kontroli, który sporządzany jest według określonej procedury zapewniającej ochronę interesu strony i umożliwiając stronie wniesienie zastrzeżeń do protokołu. Za nietrafny uznał Okręgowy Inspektor Pracy zarzut dotyczący wykroczenia poza kompetencję zapisaną w art. 11 pkt 1 ustawy o PIP w zakresie pojęcia usunięcia naruszenia przepisów BHP. Jego zdaniem, usuniecie naruszeń przepisów BHP może bowiem polegać zarówno na likwidacji jakiegoś uchybienia np. usunięcia z ciągu komunikacyjnego składowanych tam materiałów (wbrew zakazowi wynikającemu z przepisów BHP), jak i na wskazanie przez organ rozstrzygający sposobu postępowania, w wyniku którego dojdzie do stanu zgodnego z przepisami BHP. Ten drugi rodzaj decyzji – zdaniem organu odwoławczego - nie wymusza na adresacie wyłącznie postępowania nakazanego, ponieważ istotnie funkcja organizatorska należy do pracodawcy. Jako przykład podano, że pracodawca, któremu nakazano zapewnić osłonę na części wirującej eksploatowanej maszyny, może taką osłonę założyć, ale także może dane urządzenie wyłączyć z eksploatacji i zakupić nowe. Może również zmienić profil produkcji i zrezygnować w ogóle z eksploatacji danego urządzenia. W każdym przypadku cel nakazu inspektora pracy zmierzający do likwidacji naruszeń przepisów BHP zostanie osiągnięty. Natomiast w niektórych przypadkach pod pojęciem usunięcia stwierdzonych uchybień, decyzja musi zawierać wskazanie dokonania określonej czynności. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że zarządzenie nr 19 wydanego nakazu nie nadaje się do wykonania, ponieważ z jego treści nie wynika, o jakie pomieszczenia w nim chodzi, organ II instancji stwierdził, iż z treści przedmiotowej decyzji wprost wynika, że chodzi w niej o "pomieszczenia wyposażone w mechaniczną wentylację wywiewną". Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego zarządzenia nr 20 przedmiotowego nakazu organ wyjaśnił, iż w protokole kontroli znajduje się zapis, że dla wózka elektrycznego, o którym w nim mowa, nie zapewniono właściwego stanowiska do ładowań akumulatorów. Strona nie zakwestionowała tego zapisu w trybie wniesienia zastrzeżeń do protokołu, jak również w późniejszym odwołaniu od nakazu, a w związku z tym fakt ujawniony w protokole kontroli uznaje się za udowodniony. W wyniku wezwań Sądu ustalono, że skarga pracodawcy – A S.A. w K. dotyczy decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 25 lipca 2008 roku, Nr : [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków określonych w pkt 19, 20 i 25 nakazu z dnia 31 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 107 ustawy z dnia – 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa): "Art. 107. § 1. Decyzja powinna zawierać: (...) powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...) . § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Z § 1 wynika, że decyzja ma zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej i uzasadnienie (faktyczne i prawne). Kwestię uzasadnienia reguluje § 3 art. 107 kpa, który stawia uzasadnieniu określone wymogi podkreślając określeniem "w szczególności" jako niezbędne – "wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Wynika z tego m.in., że uzasadnienie prawne ma wyjaśnić nie tylko powołaną (wskazaną) w decyzji podstawę prawną, ale ma "przytoczyć przepisy prawa". Z wykładni językowej wynika, że przytoczenie przepisów prawa to nie to samo, co ich powołanie (wskazanie, podanie), albowiem słowo "przytoczyć" oznacza "podać w dosłownym lub przybliżonym brzmieniu (czyjąś wypowiedź lub tekst pisany); zacytować" (Słownik Języka Polskiego, tom drugi, L-P Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1988, str. 1062). Sąd zauważa, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – "Nakaz" z dnia 31 maja 2008 roku zawierający w 25 punktów mogących stanowić 25 odrębnych decyzji (nakazów), w żadnym z nich nie zawiera uzasadnienia prawnego, gdyż w żadnym z nich nie przytacza przepisów prawa. Sąd zwraca uwagę także na to, że zaskarżone decyzje powołując podstawę prawną – nie powołują konkretnej podstawy prawnej, a powołują podstawę o charakterze ogólnym, co uniemożliwia kontrolowanemu podmiotowi - pracodawcy zorientowanie się, jakiemu celowi ma służyć określone nakazem zachowanie i czego w istocie dotyczy zarządzenie zawarte w nakazie. W szczególności organ podaje jako podstawę prawną art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku (Dz. U. Nr 89, poz. 589) - o Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) w brzmieniu: "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;"), art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) – Kodeks pracy (kp) w brzmieniu: "Pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany: 1) organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy), a nadto odnośnie zarządzenia z pkt 19 nakazu: § 46 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 roku, Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), który brzmi: "§ 46. 1. Na stanowiskach pracy należy zapewnić wynikającą z technologii powierzchnię oraz odpowiednie urządzenia pomocnicze przeznaczone na składowanie materiałów, wyrobów, przyrządów, narzędzi i odpadów. 2. Na stanowiskach pracy nie wolno przechowywać surowców, gotowych wyrobów, materiałów pomocniczych i odpadów w ilościach większych od wynikających z potrzeb technologicznych, umożliwiających utrzymanie ciągłości pracy na danej zmianie. Odpady produkcyjne powinny być sukcesywnie usuwane. 3. (14) Materiały stosowane do czyszczenia, nasycone lub zanieczyszczone podczas pracy substancjami i preparatami sklasyfikowanymi jako niebezpieczne albo wydzielające uciążliwe zapachy - należy przechowywać w zamkniętych naczyniach z materiału niepalnego oraz co najmniej raz na dobę usuwać z pomieszczeń pracy i niszczyć w sposób określony w instrukcjach, o których mowa w § 41." Sąd zauważa, że organy nie wyjaśniły, z jakiej normy czy przepisu szczegółowego wynika zarzut, że kontrolowany zakład pracy przechowywał na stanowiskach pracy materiały określone jako niebezpieczne w ilościach większych od wynikających z potrzeb technologicznych, o jakie konkretnie materiały chodzi i jakim przepisem zostały one sklasyfikowane jako niebezpieczne. Podanie tak ogólnych przepisów uniemożliwia nie tylko pracodawcy zorientowanie się jakiego naruszenia nakaz dotyczy, ale uniemożliwia także kontrolę sądową zarządzenia pod kątem jego zgodności z prawem. Odnośnie zarządzenia zawartego w nakazie w pkt 20 organy wskazały oprócz art. 11 ust. 1 ustawy o PIP i art. 207 § 2 pkt 1 kp wskazały § 45 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 roku, Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), który brzmi: "§ 45. 1. Stanowiska pracy powinny być urządzone stosownie do rodzaju wykonywanych na nich czynności oraz psychofizycznych właściwości pracowników, przy czym wymiary wolnej (niezajętej przez urządzenia) powierzchni stanowiska pracy powinny zapewnić pracownikom swobodę ruchu wystarczającą do wykonywania pracy w sposób bezpieczny, z uwzględnieniem wymagań ergonomii. 2. Stanowiska pracy, na których występuje ryzyko pożaru, wybuchu, upadku lub wyrzucenia przedmiotów albo pojawienia się czynników szkodliwych dla zdrowia lub niebezpiecznych, powinny być zaopatrzone w odpowiednie urządzenia ochronne. 3. Stanowiska pracy, na których wykonywane prace powodują występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia lub niebezpiecznych, powinny być tak usytuowane i zorganizowane, aby pracownicy zatrudnieni na innych stanowiskach nie byli narażeni na te czynniki. 4. Stanowiska pracy znajdujące się na zewnątrz pomieszczeń powinny być tak usytuowane i zorganizowane, aby pracownicy byli chronieni przed zagrożeniami związanymi w szczególności: 1) z warunkami atmosferycznymi, w tym opadami, niską lub wysoką temperaturą, silnym wiatrem i spadającymi przedmiotami; 2) ze szkodliwym dla zdrowia hałasem, jak również szkodliwymi gazami, parami lub pyłami. W razie niebezpieczeństwa powinno być możliwe szybkie opuszczenie stanowisk pracy przez pracowników lub, w razie potrzeby, udzielenie im szybkiej pomocy." Powyższy przepis rozporządzenia omawia różne przypadki możliwych zagrożeń na stanowiskach pracy, jednak nie wskazuje na to, z jakiego powodu organy uznały, że stanowisko zapewnione przez skontrolowany zakład pracy do obsługi technicznej elektrycznego wózka podnośnikowego zostało przez organy inspekcji pracy uznane za niewłaściwe i jakie – na podstawie konkretnych przepisów, czy norm – jest właściwe. Takie zarządzenie jak w pkt 20 nakazu pozbawione jest możliwości kontroli sądu pod względem zgodności z prawem i istotnie uniemożliwia zakładowi pracy zidentyfikowanie zarówno stanu faktycznego, który organy inspekcji pracy uznały za uchybienie jak i przepisu z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, który pracodawca miałby naruszyć, co powoduje brak możliwości wykonania takiego zarządzenia. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 roku (sygn. akt II OSK 483/06, opubl. LEX nr 325261): "Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak, aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści wiążącej go decyzji." Jako podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia w pkt 25 nakazu organy państwowej inspekcji pracy wskazały oprócz przytoczonych wyżej art. 11 ust. 1 ustawy o PIP i art. 207 § 2 pkt 1 kp - § 62 i § 63 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 roku, Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) w brzmieniu: "§ 62. 1. Pracodawca powinien zapewnić zastosowanie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego, w celu wyeliminowania potrzeby ręcznego przemieszczania ciężarów. 2. Jeśli nie ma możliwości uniknięcia ręcznego przemieszczania ciężarów, należy podjąć odpowiednie przedsięwzięcia, w tym wyposażyć pracowników w niezbędne środki w celu zmniejszenia uciążliwości i zagrożeń związanych z wykonywaniem tych czynności. § 63. 1. Ręczne przemieszczanie i przewożenie ciężarów o masie przekraczającej ustalone normy jest niedopuszczalne. 2. Szczegółowe wymagania dotyczące ręcznego transportu określają przepisy w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych oraz przepisy o pracach wzbronionych kobietom i młodocianym." Jaką dalszą podstawę prawną zarzutu z pkt 25 nakazu wskazano § 21 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych (Dz.U. Nr 26, poz. 313 z późn. zm.): "§ 21. 1. Dopuszczalna masa ładunku przemieszczanego na wózku po terenie płaskim o twardej nawierzchni, łącznie z masą wózka, nie może przekraczać: 1) 350 kg - na wózku 2-kołowym, 2) 450 kg - na wózku 3- lub 4-kołowym. 2. Przy przemieszczaniu ładunku na wózku po pochyleniach większych niż 5 % masa ładunku, łącznie z masą wózka, nie może przekraczać: 1) 250 kg - na wózku 2-kołowym, 2) 350 kg - na wózku 3- lub 4-kołowym. 3. Niedopuszczalne jest ręczne przemieszczanie ładunków na wózkach po pochyleniach powierzchni większych niż 8% oraz na odległość większą niż 200 m. 4. Wózki powinny zapewniać stabilność przy załadunku i rozładunku. 5. Wózki przemieszczane na szynach oraz wózki kołowe przemieszczane na pochyleniach powinny posiadać sprawnie działające hamulce." Nadto jako podstawę prawną zarządzenia w pkt 25 nakazu wymieniono załącznik nr I pkt 6.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 1996 roku w sprawie wykazu prac szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia kobiet (Dz. U. Nr 114, poz. 545 z późn. zm.) Wykaz ten w pkt I wymienia jako szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia kobiet "prace związane z wysiłkiem fizycznym i transportem ciężarów oraz wymuszoną pozycją ciała", w ppkt 6.2 precyzując, że chodzi "przewożenie ciężarów o masie przekraczającej 80 kg - przy przewożeniu na wózkach 2, 3 i 4-kołowych." Zdaniem Sądu - sformułowanie pkt 25 nakazu: "zapewnić wózki podnośnikowe napędzane elektrycznie eliminujące transport ... realizowany wózkami ręcznymi" wobec powołania § 62 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku stanowiącego pewnego rodzaju zalecenie a nie obowiązek, jak i powołanie całego § 21 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2000 r. odnoszącego się do bardzo różnych sytuacji, budzi poważne wątpliwości co do konkretnego celu, jaki organy inspekcji pracy zamierzały osiągnąć, a nawet budzi wątpliwości co do właściwego wyboru środka prawnego w tym zakresie przez organy. Nie sposób nie zauważyć, że i to zarządzenie zawarte w pkt 25 nakazu mimo, iż operuje bardziej skonkretyzowaną podstawą prawną, wobec sformułowania nakazu w sposób ogólnikowy i braku jakiegokolwiek uzasadnienia – przedstawienia stanu faktycznego i konkretnego stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie - nie poddaje się kontroli sądu. Podobnie, jak zaskarżone punkty nakazu – decyzji organu I instancji – weryfikacji Sądu nie poddaje się decyzja organu odwoławczego, która praktycznie poza przytoczeniem przepisów niczego nie wyjaśnia. Taka, pewnego rodzaju "nonszalancja" organów w stosunku do podmiotów kontrolowanych, pozbawia – zdaniem Sądu - możliwości obrony swych praw podmioty, do których kierowane są decyzje. Mając na uwadze charakter uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powstaje też wątpliwość co do tego, czy istotnie organ II instancji zapoznał się z zarzutami odwołania i z całokształtem materiału zebranego w sprawie, a zwłaszcza aby wnikliwie rozpatrzył ponownie cały zebrany materiał, do czego był zobowiązany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie zajętego stanowiska podnosi, że podziela w pełni orzecznictwo sądownictwa administracyjnego w omawianym zakresie, a w szczególności Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1996 (sygn. akt SA/Gd 1167/95 opub. LEX nr 27276): "Protokół kontroli nie zastępuje uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu decyzji można wskazać na protokół kontroli jako na dowód w sprawie, ale teza dowodowa winna wynikać z decyzji", stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 roku (sygn. akt I OSK 873/05 opubl. LEX nr 194866): "Pojęcie "treści" o jakim mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji. Powinno ono zawierać wyczerpującą ocenę zebranego materiału dowodowego i wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia zarówno co do stanu faktycznego, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia", zaznaczając jednocześnie, że wskazany wyżej art. 21a ust. 2 ustawy o PIP odpowiada treści obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Sąd przytacza także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 roku (sygn. akt II SA/Bk 699/07 opub. LEX nr 366815): "2. Nie można podzielić stanowiska, iżby uzasadnienie nakazu (decyzji) stanowił protokół kontroli. Ten ostatni nie jest częścią składową decyzji, a jedynie stanowi dowód w sprawie, na podstawie którego decyzja (nakaz) zostały wydane. 3. Skoro w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy mają zastosowanie przepisy k.p.a., to pod pojęciem "treści" rozumieć należy obok rozstrzygnięcia także uzasadnienie", które podziela podkreślając, że znane mu są także pojawiające się stanowiska odmienne, które w niniejszej sprawie nie mogłyby być brane pod uwagę z racji podanych przez organy w zaskarżonych decyzjach przepisów ogólnych, których treść w żaden sposób nie wskazuje na obowiązek, zakaz, czy nakaz podmiotu kontrolowanego, którego naruszenia miałby dopuścić się, a co Sąd wykazał powyżej przytaczając treść wskazanych przez organy podstaw prawnych. Nie kwestionując znaczącej roli instytucji zastrzeżeń do protokołu kontroli Sąd zauważa, że stwierdzenia protokołu w przedmiocie stwierdzonych uchybień powinny być na tyle konkretne, aby umożliwiły kontrolowanemu podmiotowi odniesienie się do konkretnego zarzutu. Nie sposób nie zauważyć, że w niniejszej sprawie brak jest takich konkretnych zarzutów umożliwiających kontrolowanemu podmiotowi sformułowanie zastrzeżeń. Przy tej okazji Sąd zauważa, że organ odwoławczy przesyłając do Sądu akta administracyjne, w tym decyzje organu I i II instancji, protokół kontroli i odwołanie - przesłał te "akta" w formie luźnych, nie ponumerowanych kartek. Organ przesłał też "Karty przeglądowe" z numerami kart, jednak nie wiadomo czego one dotyczą. Być może organy wydając decyzje dysponowały innym materiałem, z ponumerowanymi kartami, jednakże stan akt administracyjnych, a właściwie ich kserokopii nie upoważnia do takiego stwierdzenia. Ten stan akt administracyjnych nie pozwala także na kontrolę Sądu kolejności pozyskiwania przez organ poszczególnych dokumentów. Skoro zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzające ją zarządzenia zawarte w pkt 19, 20 i 25 nakazu z dnia 31 maja 2008 roku nie poddają się weryfikacji ze względów wyżej naprowadzonych – Sąd w oparciu o wskazane wyżej przepisy uwzględnił skargę orzekając w tym względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt II wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt III wyroku.