III SAB/Kr 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Kutzner, WSA Bożenna Blitek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści skargę oddala. K. J. – dalej skarżący - pismem z dnia 16 stycznia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, w związku z niezałatwieniem zgodnie z przepisami prawa jego podania z dnia 6 stycznia 2017 r. o wydanie zaświadczenia w sprawie ponadnormatywnych godzin służby czynnej w Policji. W uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżący wyjaśnił, że wydanie takiego zaświadczenia jest mu niezbędne dla celów dochodzenia należności wynikających z godzin nadliczbowych, a nadto dla dopełnienia konstytutywnego, a naruszonego przez organ obowiązku z art. 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2067). Skarżący wniósł o orzeczenie, że: - "Komendant Powiatowy Policji dopuścił się jawnego i rażącego naruszenia terminu instrukcyjnego w sprawie o wydanie zaświadczenia, poprzez jego szczególne przekroczenie, wobec nie wydania zaświadczenia, względnie prawem wymagalnego postanowienia określonego w art. 219, w związku z art. 104 i spełniającego konstytutywne wymagania określone art. 107 kpa por. IV SA/Wr 230/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu, IV SA/Wr 380/12 z dnia 7.11.2012, II OS 588/15 - Postanowienie NSA - naruszenie, poprzez nie przeprowadzenie w sposób prawem wymagalny jawnego i czynnym udziałem strony postępowania wyjaśniającego w administracji por. IV SA/Wr 230/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu, IV SA/Wr 380/12 z dnia 7.11.2012, OSK 588/15 - Postanowienie NSA, w tym z naruszeniem posiadających zastosowanie przepisów z art. 7 i 77, 80 i 75, oraz 9 i 10 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w związku z wyżej wskazanym orzecznictwem i wykładnią prawa w niej głoszoną - stwierdzenie, że w zakresie sprawy przed skarżonym organem, dopuszczono się niedbalstwa i lekceważącego podejścia do wniosku o wydanie zaświadczenia, nie zbadania, jak w tym zakresie stanowi piśmiennictwo prawne i głoszona jest w orzecznictwie sądowo administracyjnym wykładnia i stosowanie norm prawnych, co równocześnie prowadzi do zasadnego stwierdzenia, iż organ w sposób ewidentny w tej sprawie podejmował działania dowolne, nie zmierzające do właściwego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, naruszając prawo strony do równego traktowania co do norm prawa bez upoważnienia ustawowego, próbując z tej sprawy uczynić niedopuszczalny precedens i w sposób nieuzasadniony kierować się wolą, czy próbą tworzenia w sprawie o prawdę obiektywną nowej rzeczywistości, co winno stanowić o sporządzeniu wystąpienia sądowego w trybie art. 155 ppsa, celem ustalenia winnego, czy winnych naruszonego porządku prawnego i prawa strony do załatwienia, jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki dla tej instancji. - zobowiązanie skarżonego organu do niezwłocznego załatwienia sprawy dla danej instancji w formie i trybie prawem nakazanym, z uwzględnieniem w/w orzecznictwa sądowo administracyjnego, wykładni prawa w nim głoszonego i norm prawnych wskazanych, jako konstytutywnych dla załatwienia sprawy w sposób prawe nakazany o świadectwo prawdy. - przyznanie od skarżonego organu kwoty pieniężnej w zakresie uznania sądowego, gdzie w tym zakresie wnioskuje o przyznanie w związku ze szczególnymi naruszeniami porządku prawnego i konstytutywnych praw strony kwoty w maksymalnym prawem przewidzianej wysokości, na podstawie art. 149 par. 2 ppsa." Do wniosku dołączona została kopia zażalenia z dnia 13 stycznia 2018 r. skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco: W dniu 6 stycznia 2017 r. (tj. w piątek – Święto Trzech Króli) do Komendy Powiatowej Policji, za pośrednictwem platformy EPUAP wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia o treści: "Zaświadcza się, iż K. J., w dacie zwalniania z służby w Policji nie posiadał żadnych ponadnormatywnych godzin służby, wymagalnych do zastosowania przez organ czynności prawnie nakazanych z art. 114 ust. 1 punkt 2 ustawy o Policji, bowiem czas służby i zgodnie z obowiązującymi normami prawa, oraz w terminach prawem nakazanych byłemu rozliczany na bieżąco, jak i w związku z postępowaniem w sprawie zwolnienia ze służby czynnej, organ zwalniający w zakresie sprawy należnego ekwiwalentu pouczył w/w o konstytutywności złożenia w sprawie ekwiwalentu wniosku indywidualnego, bowiem obowiązek złożenia go wynikał i nadal wynika z norm prawa powszechnie obowiązującego." Jak wskazał wnioskodawca: "żądane zaświadczenie jest mi niezbędne jako szczególny środek dowodowy, potwierdzający, lub zaprzeczający posiadaniu ponadnormatywnych godzin służby i ich nie rozliczenia skutecznego, oraz w zakresie, w jaki nie ustalono do dnia dzisiejszego losu rejestru OPI KP w S, a zaświadczone okoliczności będą szczególnym dowodem naruszeń norm prawnych, jak i stanowić świadectwo, w razie wystąpienia szczególnych wad postępowania organu w zakresie mojego prawa nabytego i świadczenia okoliczności w odniesieniu do art. 7 kpa, w związku z art. 77, 80, oraz 10 powołanej ustawy." Po przeprowadzeniu postępowania, Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...], odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie takiego zaświadczenia nie jest możliwe bowiem Komenda Powiatowa Policji nie posiada ewidencji, rejestrów lub innych dokumentów zawierających udokumentowanie faktów, których potwierdzenia w zaświadczeniu oczekuje wnioskodawca. Organ podkreślił, że skarżący został o powyższym fakcie powiadomiony pismem z dnia 25 lipca 2011r., z którego wynika jednoznacznie brak możliwości wykorzystania, w przedmiotowym żądaniu, pozostających w prowadzeniu rejestrów, ewidencji lub innych dokumentów. Jest to podyktowane faktem wdrożenia procedury określonej w Zarządzeniu Komendanta Głównego Policji z dnia 11 września 2008 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej Policji, co tym samym uniemożliwia jej odtworzenie. Jak podkreślił organ, w sytuacji kiedy organ nie może spełnić żądania strony zgodnie z dyspozycją art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej w skrócie - "k.p.a."), odmawia się jej wydania zaświadczenia o treści żądanej. W zażaleniu skarżący wskazał, że powyższe postanowienie jest prawnie wadliwe i wniósł niezwłoczne o wyeliminowanie go z obiegu prawnego. Skarżący uznał, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem artykułów: 217, 218, 220, 7 i 77, 9 i 10 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 16 stycznia 2017 r. Następnie, w dniu 31 sierpnia 2017 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji, wpłynęło zażalenie skarżącego z dnia 25 sierpnia 2017 r. w przedmiocie nierozpoznania zgodnie z prawem przez Komendanta Powiatowego Policji, jego podania z dnia 6 stycznia 2017 r. w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego posiadanych ponadnormatywnych godzin służby, nierozliczonych dniem zwolnienia ze służby. Na podstawie art. 37 k.p.a. skarżący wnioskował o uznanie zażalenia za uzasadnione, albowiem organ nie przeprowadził wymaganego postępowania wyjaśniającego, a ponadto o stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia terminu instrukcyjnego. W odpowiedzi, Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w piśmie z dnia 6 września 2017 r., [...], wskazał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się wydaniem decyzji. Zatem nie mają zastosowania przepisy art. 37 k.p.a., na które powoływał się skarżący w złożonym zażaleniu. Ponadto wskazano, że sprawa skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] jest zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Kolejno, w dniu 14 września 2017 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynął wniosek skarżącego zatytułowany "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do [...]". Wnioskodawca wskazał, że na wniesione wcześniej zażalenie w rozstrzygnięciu sprawy "...nie zakreślono możliwości wniesienia środka do organu wyższego stopnia." W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia KWP przedstawił Naczelnikowi Wydziału Kontroli KWP pisemne stanowisko z dnia 20 września 2017 r., [...], z którego wynikało, że wniosek skarżącego został rozpatrzony prawidłowo. Skarżący pismem z dnia 16 stycznia 2018 r., wniósł wskazaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji ,w związku z niezałatwieniem zgodnie z przepisami prawa jego podania z dnia 6 stycznia 2017 r. o wydanie zaświadczenia w sprawie ponadnormatywnych godzin służby czynnej w Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że skarżący w 2017 r. jeszcze kilkakrotnie inicjował postępowania w przedmiocie roszczeń finansowanych za nierozliczone z dniem odejścia ze służby godziny nadliczbowe, szczegółowo je omawiając. Zdaniem organu, zarzut skarżącego dotyczący bezczynności Komendanta Powiatowego Policji poprzez niezałatwienie wniosku dnia 6 stycznia 2017 r. o wydanie zaświadczenia, nie znalazł potwierdzenia. Stwierdzono bowiem, iż zgodnie z wnioskiem z dnia 6 stycznia 2017 r. nie było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Zatem zasadne było w oparciu o przepisy art. 219 k.p.a. wydanie postanowienia odmawiającego wydania świadczenia o treści wskazanej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) 1 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4 )inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści, objętego wnioskiem z dnia 6 stycznia 2017 r. Badając dopuszczalność przedmiotowej skargi, wskazać należy, że postępowanie, w którym skarżący upatruje stanu bezczynności organu, niewątpliwe zmierzało do wydania postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, zaskarżalnego do sądu administracyjnego, a zatem mieszczącego się pośród postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wobec tego skarga na bezczynność w tym zakresie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpał również tryb o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., składając ponaglenie (zatytułowane jako zażalenie) do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarga była zatem dopuszczalna i została złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Podlega więc merytorycznej ocenie. Z treści art. 217 § 3 k.p.a. wynika, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 k.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 k.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 k.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 87/16). Z akt sprawy wynika, że organ w przepisanym prawem terminie wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 r. rozpoznano bowiem wniosek skarżącego z dnia 9 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu wniosku skarżącego z dnia 6 stycznia 2017 r. za pośrednictwem e-puap). Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. wniosek skarżącego został rozpatrzony. Nie można wobec tego skutecznie zarzucać organowi, że ten pozostaje w stanie bezczynności. Skarga nie mogła więc zostać uwzględniona i jako bezzasadna podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.