III SAB/Kr 132/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 2022 r. o wydanie zaświadczeń postanawia odrzucić skargę. K. J. (dalej: skarżący), działając na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji Krakowie w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 2022 r. o wydanie dwóch zaświadczeń dotyczących przebiegu jego służby w Policji. W szczególności chodzi o potwierdzenie: posiadania wymaganego stażu służby uprawniającego do świadczeń emerytalnych oraz braku obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu tej służby. W ocenie skarżącego, sprawa ta podlega wyłącznie regulacji działu VII k.p.a., a więc przepisom dotyczącym wydawania zaświadczeń, które nie mają charakteru jurysdykcyjnego. Tym samym organ był zobowiązany – w razie uznania braku podstaw do wydania żądanego zaświadczenia albo swojej niewłaściwości – do wydania postanowienia o odmowie jego wydania na podstawie art. 219 k.p.a., od którego przysługuje zażalenie. Skarżący podnosi, że Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, zamiast załatwić sprawę zgodnie z powyższymi przepisami, przekazał wniosek innemu organowi na podstawie art. 65 k.p.a. (czynność materialno-techniczna), co – zdaniem skarżącego – jest niedopuszczalne w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń. W konsekwencji organ nie wydał ani żądanego zaświadczenia, ani postanowienia o odmowie jego wydania, pozostając w stanie bezczynności. Zdaniem skarżącego, bezczynność ta przejawia się nie tylko w całkowitym braku działania, lecz również w podejmowaniu czynności prawnie irrelewantnych, które nie prowadzą do załatwienia sprawy zgodnie z właściwymi przepisami. Podkreśla przy tym, że przekazanie wniosku innemu organowi nie może być uznane za jego rozpoznanie, a organ – nawet uznając swoją niewłaściwość – powinien wydać postanowienie odmowne, umożliwiające stronie skorzystanie z kontroli instancyjnej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołuje liczne orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przekazanie wniosku o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, a właściwą formą działania organu w przypadku braku podstaw do jego wydania jest postanowienie o odmowie (m.in. orzecznictwo WSA oraz NSA). Wskazuje również, że brak takiego postanowienia pozbawia go prawa do wniesienia zażalenia, co stanowi naruszenie jego uprawnień procesowych. W związku z powyższym skarżący wnosi o: zobowiązanie organu do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń, stwierdzenie bezczynności organu (z kwalifikacją rażącego naruszenia prawa), a także o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., podnosząc zarówno funkcję kompensacyjną, jak i prewencyjno-represyjną tego środka. Komendant Powiatowy Policji przekazał tę skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wniósł o nieuwzględnienie skargi, wskazując w pierwszej kolejności, że w tożsamej sprawie zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. (sygn. III SAB/Kr 148/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na bezczynność w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 2022 r. o wydanie zaświadczenia, co – zdaniem organu – wyłącza dopuszczalność ponownego badania tej samej sprawy. Przedstawiając zaś stan faktyczny, organ wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 14 sierpnia 2022 r. dotyczył wydania dwóch zaświadczeń odnoszących się do przebiegu służby oraz kwestii uprawnień emerytalnych i nieodprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na ten wniosek organ w dniu 22 sierpnia 2022 r. wydał zaświadczenie o przebiegu służby skarżącego, potwierdzając okres pełnienia służby oraz wskazując, iż organem właściwym w zakresie ustalenia uprawnień emerytalnych jest Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA. Jednocześnie organ przekazał wniosek – w odpowiednich zakresach – do właściwych jednostek, w tym do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz do komórki finansowej Komendy Wojewódzkiej Policji. Po zwrocie sprawy przez ZER MSWiA, organ rozpoznał wniosek co do istoty i w dniu 26 września 2022 r. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczeń o żądanej treści, uznając, że wnioskowane kwestie wykraczają poza zakres danych pozostających w jego dyspozycji oraz kompetencje ustawowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami działu VII k.p.a. zaświadczenie stanowi czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu istniejących faktów lub stanu prawnego wynikających z posiadanych ewidencji i rejestrów. Nie może ono natomiast służyć do rozstrzygania kwestii spornych ani do kreowania nowych ustaleń faktycznych czy prawnych. W ocenie organu żądania skarżącego dotyczyły zagadnień wykraczających poza prostą weryfikację danych, w szczególności w zakresie oceny uprawnień emerytalnych oraz konsekwencji prawnych nieodprowadzania składek, co czyniło wydanie zaświadczenia o żądanej treści niedopuszczalnym. Organ podniósł, że wydane postanowienie z dnia 26 września 2022 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu i zaskarżone, a następnie utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 14 listopada 2022 r., które ma charakter ostateczny. W konsekwencji sprawa została prawomocnie zakończona w toku instancji administracyjnej. W ocenie organu obecna skarga stanowi próbę ponownego zakwestionowania prawomocnie rozstrzygniętej sprawy i wpisuje się w szerszy schemat wielokrotnego inicjowania przez skarżącego licznych postępowań administracyjnych dotyczących zbliżonych zagadnień, pomimo wcześniejszych rozstrzygnięć organów i sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy organ uznał skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Zacząć należy od tego, że okoliczność, iż tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. III SAB/Kr 148/24 odrzucił skargę wcześniej złożoną przez Skarżącego nie wyklucza możliwości wniesienia przez skarżącego "nowej" skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09, LEX nr 552913). Sytuacja powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej p.p.s.a.) zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. W związku z powyższym sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym gdyż art. 119 p.p.s.a. przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejno wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w CBOSA). W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, które organ przekazał sądowi wraz z odpowiedzią na skargę w istocie na wniosek skarżącego z 14 sierpnia 2022 r. zatytułowany "Żądanie wydania zaświadczeń żądanej treści" Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wydał w dniu 22 sierpnia 2022 r. zaświadczenie o przebiegu służby skarżącego, potwierdzając okres pełnienia służby ze wskazaniem, iż organem właściwym w zakresie ustalenia uprawnień emerytalnych jest Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA jak również, że przekazał on wniosek skarżącego – w odpowiednich zakresach – do właściwych jednostek, w tym do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz do komórki finansowej Komendy Wojewódzkiej Policji. Przedstawione akta potwierdzają również, że po zwrocie sprawy przez ZER MSWiA, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie w dniu 26 września 2022 r. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczeń o żądanej treści, uznając, że wnioskowane kwestie wykraczają poza zakres danych pozostających w jego dyspozycji oraz kompetencje ustawowe oraz, że Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, co oznacza, że przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego z 14 sierpnia 2022 r. Innymi słowy postępowanie zaświadczeniowe zostało zakończone przed wniesieniem niniejszej skargi. Wskazując na powyższe uwypuklić trzeba, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu w/w uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Jednocześnie podkreślić należy, że choć uchwała dotyczyła sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną, to zaprezentowany w niej pogląd dotyczy także postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów czy też do podjęcia określonych czynności. W konsekwencji powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.