III SAB/Kr 133/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. D. przedstawiciela ustawowego małoletniej K. D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżące utrzymanie w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka I. stwierdza bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżące utrzymanie w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę do wydania decyzji w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody sumę pieniężną w wysokości 6000 (słownie: sześciu tysięcy) złotych; V. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. D. przedstawiciel ustawowy córki K. D. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła bezczynność Wojewody w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 8a ustawy o Karcie Polaka. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody do przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 10334,94 zł stanowiącej dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 lutego 2020 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka, który złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Do wniosku dołączono m. in. kserokopię Karty Polaka skarżącej, potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy w K przy ul. O, zaświadczenie, że skarżąca jest uczennicą Szkoły Podstawowej [...] w K. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżące utrzymanie w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka ze względu na fakt, że pierwszy wniosek o świadczenie pieniężne został złożony do Wojewody po upływie trzech miesięcy od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, tj. od dnia 17 września 2019 r. W dniu 22 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła do Szefa Urzędu Cudzoziemców w Warszawie ponaglenie w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o przyznanie małoletniej K. D. świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej dla posiadaczy Karty Polaka osiedlających się w Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze na bezczynność Wojewody skarżąca wskazała, że pierwszy wniosek o zezwolenie na pobyt stały złożyła 17 września 2019 r., wniosek jednak cofnęła w dniu 12 listopada 2019 r. i złożyła w jego miejsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w dniu 7 stycznia 2020 r. skarżąca cofnęła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały K. D. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podniosła, że decyzje o złożeniu i cofnięciu wniosków składała po rozmowach z pracownikiem organu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że skarżąca poprzedziła skargę ponagleniem skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o przyznanie małoletniej K. D. świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej dla posiadaczy Kary Polaka. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że K. D. posiada Kartę Polaka oraz (bezterminowe) pozwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Bezsporną okolicznością jest również, że skarżąca złożyła pierwszy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w dniu 17 września 2019 r., a wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka, złożyła w dniu 14 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 8 a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1598 ze zm.) osobie, która złoży wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622), na jej wniosek, może być przyznane świadczenie pieniężne przeznaczone na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej, zwane dalej "świadczeniem pieniężnym". Świadczenie pieniężne przyznaje się na okres do 9 miesięcy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego składa się do wojewody, do którego został złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w ust. 1. Jak stanowi art. 8 a ust. 3 ustawy i Karcie Polaka pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego składa się w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w ust. 1. Pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego złożony po upływie tego terminu pozostawia się bez rozpoznania. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt stały udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli posiada ważną Kartę Polaka i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Wskazać należy, że z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że po złożeniu w dniu 17 września 2019 r. wniosku o udzielenie K. D. zezwolenia na pobyt stały, w dniu 12 listopada 2019 r. działająca w imieniu skarżącej B. D. złożyła wniosek o umorzenie postępowania w sprawie pobytu stałego ([...]) córki. W tym samym dniu skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 7 stycznia 2020 r. skarżąca cofnęła wniosek o pobyt czasowy i złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Zauważyć należy, że skarżąca składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wniosła o umorzenie postępowania o udzielnie zezwolenia na pobyt stały (wszczętego na podstawie wniosku z dnia 17 września 2019 r.). Zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zasadnie wskazuje się w literaturze, że jeżeli jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., to jest zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, "Casus" 2008, nr 1, s. 38). W rezultacie w ocenie Sądu, w świetle cofnięcia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i zastąpienia go wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 17 września 2019 r. powinno zostać umorzone. Wskazać należy, że prawem do złożenia wniosku rozporządza osoba, która taki wniosek złożyła. Organ administracji publicznej, uznając cofnięcie wniosku za dopuszczalne wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Cofnięcie wniosku jest równoznaczne w skutku prawnym z brakiem wniosku. W rezultacie, cofnięcie przez skarżącą wniosku z 17 września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie daje podstaw prawnych do wywodzenia skutków prawnych jego złożenia (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 3285/18, CBOSA). Skoro skarżąca będąca dysponentem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wniosła o jego umorzenie, tym samym cofając wniosek i zastępując go wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, niedopuszczalne było przyjęcie, że wniosek skarżącej o udzielnie zezwolenia na pobyt stały został skutecznie złożony w dniu 17 września 2019 r. oraz, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały została wydana w wyniku jego rozpoznania. Skarżąca bowiem złożyła kolejny wniosek (po cofnięciu wniosku oraz wniosku o umorzenie pierwszego postępowania), w dniu 7 stycznia 2020 r. W rezultacie niedopuszczalne było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, ponieważ od kolejnego wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. do dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego nie upłynął okres trzech miesięcy. Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, że organ wadliwie zarejestrował wnioski skarżącej i stwierdził, że pomiędzy wnioskiem o przyznanie świadczenia a wnioskiem o udzielnie zezwolenia na pobyt stały upłynął okres ponad trzech miesięcy. Tymczasem, w świetle cofnięcia pierwszego wniosku oraz wystąpienia z kolejnym wnioskiem w styczniu 2020 r. należało przyjąć, że ta data wyznacza początek biegu terminu, o którym mowa w art. 8a ustawy. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, a zatem należało stwierdzić bezczynność Wojewody. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ponieważ wynikała z wadliwej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego nie może być uznana za rażącą bezczynność wynikająca z wadliwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 3337/15, CBOSA). Skoro zatem organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji wadliwie przyjął, że zachodziły przesłanki pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, zatem należało uznać, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (w innych sprawach również pojawiły się tego rodzaju wadliwości, por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3285/18, CBOSA). Zgodnie z art. 148 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 2 sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 wysokości lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2020 r. wyniosło 4512,41 zł, a w drugim półroczu 2020 r. wyniosło 4651,78 zł. Skarżąca wniosła o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10334,94 zł. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 6 000 zł (słownie: sześciu tysięcy złotych), która w ocenie Sądu jest sumą odpowiednią mając na względzie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 27 lipca 2021 r., I OSK 1322/19, CBOSA), zgodnie z którym przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, czyli dyscyplinującą w procedowaniu, jednakże podstawową funkcją tej instytucji jest funkcja kompensacyjna. Przyznanie więc wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynienie zadość krzywdzie, jaką skarżąca poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej. Obliczając wielkość przyznanej kwoty Sąd kierował się również poglądami sądów administracyjnych zmieniającymi się pod wpływem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W ocenie Sądu kwota 6000 zł. jest adekwatna do stopnia przewlekłości całego postępowania i ma na celu kompensację strat i zadośćuczynienie za opóźnienie w załatwianiu sprawy od samego początku tj. od 14 lutego 2020 r. W ocenie Sądu skarżąca nie przyczyniła się w żaden sposób do bezczynności organu. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty przyznanej kwoty zdyscyplinuje organ na przyszłość. Sąd przyjął jednak, że żądana kwota 10334,94 zł. byłaby zbyt wysoka w okolicznościach sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że środki wskazane w ww. art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym (wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19). Po przeprowadzeniu analizy orzecznictwa sądów administracyjnych (na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w ocenie Sądu, kwota 6 000 zł oscyluje w granicach maksymalnie przyznawanych kwot za bezczynność organu przez sądy administracyjne. Jest ona więc usprawiedliwiona w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy. Sąd wziął również pod uwagę przy przyznaniu sumy pieniężnej skarżącej okoliczność, że wskutek wadliwego działania organu, skarżąca została pozbawiona możliwości przyznania świadczenia, którego celem jest częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego się utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej przez okres ponad dwóch lat, a także wysokośćświa. Podnieść należy, że zgodnie z art. 8 c ustawy o Karcie Polaka wysokość świadczenia ustala się w kwocie w okresie pierwszych trzech miesięcy równowartości 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę, obowiązującego w roku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego – na wnioskodawcę i jego małżonka oraz równowartość 50% tej kwoty na każde małoletnie dziecko pozostające pod władzą rodzicielską wnioskodawcy lub jego małżonka, a w okresie od czwartego do dziewiątego miesiąca odpowiednio 60% tej kwoty. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1, § 1 a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.