III SAB/Kr 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Wójta Gminy S postanawia: skargę odrzucić Wniesioną dnia 11 maja 2012 r. skargą L. K. działający przez pełnomocnika – matkę J. K. zarzucił Wójtowi Gminy S bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r. o przywrócenie biegu drogi gminnej biegnącej po działce nr [...] w S. W uzasadnieniu zarzutu skargi skarżący podniósł, że w piśmie z dnia 16 grudnia 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy S o przywrócenie biegu drogi gminnej biegnącej po działce nr [...] w S, zajętej samowolnie przez sąsiada, radnego powiatu L. D. W piśmie z 18 stycznia 2012 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Wójta w sprawie jego wniosku. Postanowieniem z 1 marca 2012 r. nr [...] SKO uznało zażalenie na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnione. W piśmie z 29 marca 2012 r. skarżący wezwał Wójta do usunięcia stanu niezgodności z prawem przez rozpoznanie wniosku. W piśmie z 2 maja 2012 r. Wójt oświadczył, że wnioskiem tym nie będzie się zajmował do czasu zwołania sesji Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Stwierdził, że w dniu 5 grudnia 2011 r. zostało do L. K. jako strony wysłane zawiadomienie o czynnościach przyjęcia przebiegu granic nieruchomości, t.j. działki nr [...] wyznaczone na 19 grudnia 2011 r. w związku podziałem. W piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. J. K. jako pełnomocnik zwróciła się do organu o wydanie kopii protokołu z przeprowadzonego przyjęcia granic. W piśmie z 5 stycznia 2012 r. wyjaśniono, że wydanie kopii protokołu z przyjęcia granic dzielonej nieruchomości nr [...] będzie możliwe po dostarczeniu przez wykonawcę zaklauzulowanej przez Starostwo Powiatowe dokumentacji związanej z podziałem przedmiotowej nieruchomości. Wójt wskazał, że postępowanie związane z podziałem działki nr [...] wszczęte zostało w związku z podjętą przez Radę Gminy S uchwałą nr [...] z dnia [...] 2005 r. dotyczącą likwidacji drogi na odcinku przebiegającym po działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w S II. Obecna Rada Gminy na sesji w dniu [...] 2011r. podtrzymała stanowisko z roku 2005 r. Wójt stwierdził, że w piśmie z 2 maja 2012 r. będącym, odpowiedzią na wezwanie do usunięcia stanu niezgodności z prawem poinformował, że wniosek o przywrócenie przebiegu drogi zostanie ponownie rozpatrzony na najbliższej sesji Rady Gminy zwołanej na [...] 2012 r. Wyjaśniono, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy gospodarka gruntami gminnymi, a w tym zakresie także zbywanie nieruchomości. Działka nr [...] jest tylko działką drogową, a nie drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie została bowiem zaliczona do kategorii dróg gminnych. Podano, że podjęta uchwała Rady Gminy z [...] 2005 r. jest konsekwencją tego, że w latach siedemdziesiątych częściowo zabudowano działkę nr [...] i przestała ona spełniać funkcję drogi. Wójt wskazał również, że działka nr [...] położona w S II, na której znajduje się dom mieszkalny nr [...], w którym zamieszkuje skarżący z matką w myśl postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Cywilny I sygn. akt [...] ma ustanowiony dostęp do drogi publicznej O – K. Z przedstawionych akt sprawy wynika m.in. co następuje: - podpisane przez geodetę uprawnionego zawiadomienie z dnia 5 grudnia 2011 r. o czynnościach przyjęcia przebiegu granic nieruchomości skierowane było do L. K. jako właściciela (władającego) działką [...], sąsiadującą z mającą ulec podziałowi działką [...], - w piśmie z dnia 16 grudnia 2011 r. skierowanym do Wójta Gminy S, J. K. jako pełnomocnik L. K. i w imieniu własnym, w związku z zawiadomieniem o planach podziału działki ewidencyjnej nr [...] wyraziła sprzeciw temu zamiarowi, równocześnie wnosząc o przywrócenie "drożności" drogi gminnej biegnącej po tej działce. Na poparcie twierdzenia, że gmina została zobowiązana do przywrócenia przejezdności drogi, przedłożyła w załączeniu dokumentację pisemną z lat 1993-2003, a m.in. postanowienie z dnia 27.10.1994 r. Prezydium Sejmiku Samorządowego Woj. [...], - pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. J. K. jako pełnomocnik L. K. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie kopii protokołu czynności przyjęcia granic nieruchomości – działki [...] z dnia 19.12.2011 r. - pismem z dnia 5.01.2012 r. skierowanym do J. K. jako pełnomocnika L. K., Wójt Gminy udzielił odpowiedzi na pisma z 16 i 28 grudnia 2011 r. Co do podziału działki nr [...] wyjaśnił, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące jej podziału w oparciu o uchwałę Rady Gminy z [...] 2005 r. po jej akceptacji przez obecną Radę Gminy na sesji z dnia [...] 2011 r. Co do wydania kopii protokołu wyjaśniono, że będzie to możliwe po dokonaniu przez wykonawcę prac geodezyjnych zaklauzulowanej dokumentacji dotyczącej podziału działki - dnia 20 stycznia J. K. wniosła zażalenie datowane na 18 stycznia 2012 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Wójta Gminy w zakresie wniosku z 16 grudnia 2011 r. o przywrócenie drożności drogi gminnej po działce ewid. [...], podkreślając, że minął termin miesięczny do rozstrzygnięcia sprawy, - Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie z 1.03.2012 r. zażalenie to uznało za nieuzasadnione, - w związku z przesłanym do wiadomości odpisem zażalenia, Wójt Gminy przy piśmie z 2.02.2012 r. przesłał skarżącej odpis uchwały Rady Gminy S z [...] 2005 r. nr [...], którą uchwalono " Likwidację drogi przebiegającej po działce oznaczonej w ewidencji gruntów [...]" i wyrażono zgodę na podział działki według "stanu zaużytkowania" z przeznaczeniem na bezprzetargowe zbycie, oraz wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy. W piśmie wskazano, że obecna Rada Gminy na sesji z [...] 2011r. podtrzymała to stanowisko. - doręczonym dnia 6.02.2012 r. pismem Przewodniczącego Rady Gminy pełnomocnik skarżącego – J. K. poinformowana została o treści uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2005 r. Nr [...], której kopię przesłano, oraz o podtrzymaniu stanowiska Rady Gminy przez obecną Radę Gminy na sesji w dniu [...] 2011 r. - pismem z 29 marca 2012 r. J. K. wezwała Wójta Gminy do usunięcia niezgodności z prawem przez rozpatrzenie wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r. o przywrócenie biegu drogi gminnej po działce nr [...], - w odpowiedzi pismem z 2.05.2012 r. Wójt Gminy poinformował J. K., że wniosek zostanie rozpatrzony przez Radę Gminy na najbliższej sesji, t.j. w maju 2012 r. Po otrzymaniu tego pisma wniesiona została skarga na bezczynność. Z akt przedstawionych przez Wójta wynika nadto, że przy wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r. złożono załączniki, z których m.in. wynika, że postanowieniem nr [...] z 27 października 1994 r. Prezydium Sejmiku Samorządowego Województwa [...], po rozpatrzeniu skargi E. K. na działalność Gminy S, na podstawie art. 229 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego uznało skargę za zasadną i " wnioskowało podjęcie przez Gminę działań w celu zapewnienia skarżącej dojazdu do zabudowań", uznając, że mienie Gminy – droga – zostało bezprawnie zabudowane. - w 1998 Urząd Gminy S wystąpił do Urzędu Rejonowego "w celu ustalenia stanu faktycznego i wznowienia granic drogi gminnej nr [...]", - w 2003 r. do sygn. [...] Sądu Rejonowego, toczyło się postępowanie o ustanowienie "drogi koniecznej" dla działki [...]. Na rozprawie dnia 21 listopada 2012 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, J. K. wykazała pełnomocnictwem udzielonym przez syna – skarżącego L. K. umocowanie do działania m.in. przed sądami w tym administracyjnymi we wszystkich sprawach. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że nie wie, jakie stanowisko zajęła Rada Gminy na sesji w czerwcu 2011 r. co do wniosku oraz, że zaskarżyła do Sądu uchwałę Rady Gminy z 2005 r. i bezczynność obecnej Rady. Nie potrafiła określić, w jaki sposób zakończono postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga ulega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t.j. z 2012 poz. 270 – dalej ustawa P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4 a. Oznacza to, że przedmiotem skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, mogą być tylko takie sprawy, których załatwienie następuje w sposób przewidziany art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a P.p.s.a., t. j. w formie: 1) decyzji administracyjnej; 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) innego niż określone pkt. 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność w innych sprawach niż określone art. 3 § 2 pkt. 1-4a P.p.s.a. musiałaby by zatem wynikać z przepisu szczególnego. Oceniając istotę postawionego Wójtowi Gminy zarzutu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2011r. o "przywrócenie biegu drogi gminnej biegnącej po działce [...] w S" wyjść należy od przypomnienia, że wniosek ten był reakcją na skierowanie do skarżącego przez geodetę uprawnionego zawiadomienie z dnia 5 grudnia 2011r. o czynnościach przyjęcia przebiegu granic działki [...] w związku z postępowaniem o podział tej działki. Wyjaśnić też należy, że postępowanie o podział nieruchomości ma w zasadzie charakter postępowania administracyjnego, regulowanego m.in. przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010.102.651 t.j. ze zm.) Zgodnie z art. 96 ust. 1 podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Nadto zgodnie z obowiązującym od 22.10.2007r. przepisem art. 96 ust. 1 b w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. W świetle powyższych regulacji, poza przypadkami, w których o podziale nieruchomości orzeka sąd powszechny (art. 96 ust. 2), podział nieruchomości następuje zawsze w postępowaniu administracyjnym na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Wydane na podstawie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (DZ. U. Nr 268. 2663), nakładając na etapie opracowania projektu podziału nieruchomości obowiązek sporządzenia protokołu z czynności przyjęcia granic podlegającej podziałowi nieruchomości, przewiduje w § 6 ust. 4 w zw. z ust. 3 i ust. 1 pkt. 1 sytuacje, w których o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się nie tylko właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości ulegającej podziałowi ale także właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w braku danych o tych osobach – osoby władające tymi nieruchomości. Z tych względów skierowane do skarżącego L. K., przez geodetę uprawnionego zawiadomienie z dnia 5 stycznia 2011r. o terminie czynności przyjęcia przebiegu granic dzielonej działki [...], jako właściciela sąsiadującej z nią działki na [...], mimo iż nie oznaczone żadnym numerem, czyniło skarżącego uczestnikiem administracyjnego postępowania podziałowego w zakresie wyznaczonym przepisami regulującymi zasady i tryb podziału nieruchomości. W ramach tego postępowania skarżący w piśmie z dnia 16 grudnia 2011r. odnoszącym się do tego zawiadomienia "zgłosił sprzeciw przeciwko planom podziału tej działki". Natomiast zawarty w tym samym piśmie skierowanym do Wójta Gminy wniosek o "przywrócenie drożności drogi gminnej biegnącej po tej działce" jako do organu wykonawczego gminy nie mógł uruchomić postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było by wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a P.p.s.a., a w szczególności wydanie decyzji administracyjnej, czy podjęcia " aktu lub czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższa regulacja oznacza, że podjęcie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej względem określonej osoby musi mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego, jako wynikające z nich uprawnienie lub obowiązek organu. Wprawdzie istota drogi publicznej zgodnie z jej definicją zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007. 19. 115 z późn. zm.), polega na tym, że może z niej korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, ale zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych należy zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy do kompetencji Rady Gminy. Wójt Gminy jest co prawda zarządcą dróg gminnych, którego obowiązki w zakresie zarządu określa ustawa o drogach publicznych (art. 19 ust. 2 pkt.3, art. 20), jednakże zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych (po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu), jak i ustalenie przebiegu takiej drogi, następuje w formie uchwały Rady Gminy, a więc w formie aktu prawa miejscowego. W świetle uchwały Rady Gminy S z [...] 2005r. likwidującej drogę przebiegającą po działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], skierowany do Wójta Gminy wniosek z dnia 16 grudnia 2011 o "przywrócenie drożności drogi gminnej" na tej działce nie mógł uruchomić, żadnego postępowania administracyjnego, które znajdowało by oparcie w przepisach prawa materialnego. Z tych względów wniosek skarżącego z dnia 16 grudnia 2011r. mieścił się co najwyżej w kategorii pism traktowanych jako skargi lub wnioski w rozumieniu przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego p.t. skargi i wnioski (art. 221-247). Z uwagi na treść pisma z 16 grudnia 2011r i kompetencje organów, których dotyczyło, miało ono charakter wniosku w rozumieniu przepisów art. 222 w zw. z art. 241 k.p.a., do rozpoznania którego właściwa była Rada Gminy S (art. 243). Z akt wynika, że treść wniosku skarżącego jest Radzie Gminy S znana. W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII kpa nie rozstrzyga się, żadnej sprawy administracyjnej i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII kpa nie podlega kognicji i kontroli sądów administracyjnych. (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01.2012 II OSK 2692/11, LEX nr. 1110181, z dnia 14.10.2010 II OSK 2019/10, LEX nr 743368, czy z dnia 15.05.2009 I OZ 520/09, LEX nr 575330). Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z wyżej podanych względów wniesiona skarga na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie załatwienia wniosku złożonego w trybie Działu VIII kpa nie dotyczy aktu lub czynności objętej zakresem właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Okoliczność, że wniesienie skargi poprzedził skarżący zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta, samej sprawie nie przydało przymiotu sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 t.j.).