III SAB/Kr 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Krystyna Kutzner spr. SWSA Renata Czeluśniak SWSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. skargi K. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Pismem z dnia 13 października 2016 r. K. J. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o uzupełnienie jego akt administracyjnych z przebiegu służby czynnej w Policji oraz udostępnienie i umożliwienie sporządzenia kopii wraz z ich uwierzytelnieniem. Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 16 listopada 2016 r. L. dz. [...] ustosunkował się do żądań skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 października 2018 r., III SAB/Kr 101/18 oddalił skargę skarżącego na bezczynność, polegającą na niezałatwieniu wniosku z 13 października 2016 r. Sąd wskazał jednocześnie, że odpowiedź organu z dnia 16 listopada 2016 r. zawiera ona minimalne elementy, zwane konstytutywnymi, dla decyzji administracyjnych, decydujące o ich istnieniu (oznaczenie organu administrującego wydającego decyzję, oznaczenie adresata decyzji, rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy). W odpowiedzi tej znajduje się oznaczenie organu – Komendanta Powiatowego Policji, oznaczenie adresata, do którego odpowiedź ta jest kierowana w osobie skarżącego oraz rozstrzygnięcie żądania wniesionego przez skarżącego z podaniem powodów tak zajętego stanowiska. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji pismem z dnia 16 listopada 2016 r. L. dz. [...], które sąd uznał za decyzję. Pismem z dnia 8 lutego 2019 r., l.dz. [...] Komendant Powiatowy Policji poinformował skarżącego, że z uwagi na nieprawomocność wyroku w sprawie III SAB/Kr 101/18 nie ma podstaw do działania. Skarżący wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r., nr 125 stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wystąpienia skarżącego z dnia 2 stycznia 2019 r. w części dotyczącej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od wpływu postanowienia do Komendy Wojewódzkiej Policji, nadto zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych wskazanej bezczynności, w razie potrzeby również podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Skarżący w dniu 19 marca 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Skarżący zwrócił się o stwierdzenie, że stan bezczynności miał charakter oczywistego i rażącego naruszenia nom prawnych, terminów, zasady jawności, albowiem jest bezspornym, iż przywrócenie terminu i rozpatrzenie odwołania nie ma w żadnym zakresie powiązania z prawomocnością jakiegokolwiek i w jakimkolwiek zakresie z rozstrzygnięciem merytorycznym sadu, a jedynie powiązanie z niewłaściwym działaniem i funkcjonowaniem skarżonego organu. Nadto zażądał przyznania od Komendanta Wojewódzkiego Policji kwoty pieniężnej w zakresie uznania sądowego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zastosowania art. 155 p.p.s.a. wobec okoliczności mogących uzasadniać wystawienie dokumentu z dnia 8 lutego 2019 roku numer [...] przez osobę nieuprawnioną, oraz działań urzędniczych, mających wyłącznie cel w przewlekłości rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszej instancji. Postanowieniem nr [...] z dnia 20 marca 2019 r., [,...] Komendant Powiatowy Policji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł natomiast o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny była przewlekłe prowadzenie postępowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2019 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji pismem z dnia 16 listopada 2016 r. L. dz. [...]. Zaskarżona przewlekłość podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył ponaglenie, środki zaskarżenia zostały zatem przez niego wyczerpane. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 59 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (§ 1). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Nadto, w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 2 stycznia 2019 r. wpłynął do organu w tej samej dacie. Komendant Wojewódzki Policji nie rozstrzygnął sprawy przywrócenia terminu aż do momentu wniesienia skargi na bezczynność przez skarżącego. Postanowienie takie wydane zostało dopiero w dniu 20 marca 2019 r., zatem po ponad dwóch miesiącach od otrzymania wniosku przez organ, co oznacza, że termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. in fine został ponad dwukrotnie przekroczony. Jednocześnie Sąd podtrzymuje własne stanowisko, wyrażone w wyroku z dnia 11 października 2018 r., III SAB/Kr 101/18, zgodnie z którym pismo z dnia 16 listopada 2016 r. L. dz. [...] zawierało wszelkie elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, a zatem było taką właśnie decyzją. Stronie przysługiwało prawo wniesienia od niej odwołania, a co za tym idzie – również wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o ile doszło do uchybienia w tym zakresie. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji obligowało organ odwoławczy do wydania stosownego postanowienia. Stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd ocenił że owa przewlekłość nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę czasokres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny, a dodatkowo pewien stopień niepewności prawnej. Ocena, że sporne pismo z dnia 16 listopada 2016 r. L. dz. [...] stanowi decyzję administracyjną wynikała co prawda z wyroku sądu, niemniej nie posiadał on i nadal nie posiada waloru orzeczenia prawomocnego, a jedynie takie wiązałoby organ na mocy art. 170 p.p.s.a. Komendant Wojewódzki Policji nie naruszył zatem prawa w stopniu rażącym, wstrzymując się z rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do chwili prawomocności wyroku, aczkolwiek w ocenie Sądu posiadanie przez pismo z dnia 16 listopada 2016 r. L. dz. [...] charakteru decyzji było ewidentne, a oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroku, który jedynie w sposób deklaratoryjny taki charakter stwierdzał nie było uzasadnione. Dodatkowo, w ocenie Sądu przewlekłość postępowania nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci grzywny. Z urzędu należy zauważyć , że skarżący wnosi liczne pisma do organu wszczynając po kilkanaście/kilkadziesiąt postępowań , inicjując postępowania , które stanowią cel sam w sobie. Każde pismo skarżącego wymusza na organie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego , a prawie każde orzeczenie wydane przez organ owocuje wystąpieniem przez skarżącego z kolejnymi wnioskami o wyjaśnienie , uzupełnienie , sprostowanie , czy wznowienie postępowania. Ilość wnoszonych przez skarżącego pism i wszczynanych postępowań stanowi okoliczność , którą Sąd wziął pod uwagę przy ocenie zasadności żądań skarżącego w niniejszej sprawie. Błędna ocena, dokonana przez organ w omówionym zakresie nie stanowiła podstawy do wydania przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 p.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Przedmiotem niniejszej sprawy było przede wszystkim zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu administracyjnego. Skoro został on wydany – Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wobec czego orzeczono jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponieważ Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, stosownie do którego nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego,z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2019 r., IV SAB/Gl 229/18), orzeczono jak w punktach II, III oraz IV, za podstawę przyjmując art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a.