III SAB/Kr 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. – B. na bezczynność Ośrodka Pomocy Społecznej I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 360,00 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Pismem z dnia 5 października 2011 r. M. W. – B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła bezczynność Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, że postanowieniem z dnia 20 września 2011 r. uznało zażalenie M. W. – B. na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie pozostaje w bezczynności, gdyż wszczęte z inicjatywy skarżącej postępowanie administracyjne zostało zakończone pozostawieniem jej podania z dnia 2 czerwca 2011 r. bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. W. – B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2011 r. w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.),wynika, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają tylko te postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.. ). Zgodnie z utrwalonym poglądem, prezentowanym zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie, stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w związku z wniesieniem zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydawane postanowienie, to ma ono charakter wpadkowy (incydentalny) i ani nie kończy ono jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 ustawy P.p.s.a.). Sąd uznał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie mieści się w określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. zamkniętym katalogu aktów prawnych, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a w związku z czym postanowił o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. W. – B., reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika z urzędu. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżącej w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji, tj. Ośrodka Pomocy Społecznej w załatwieniu sprawy wszczętej pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone w całości ani w części. W ocenie skarżącej złożona w dniu 10 października 2011 r. skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, jako skarga na działanie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 29 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że skarżąca we wniesionej skardze skarży w istocie działanie organu I instancji, należy uznać za uzasadniony. Z uwagi jednak na to, że sposób sformułowania żądań zawartych skardze, wywołuje wątpliwość co do jej charakteru, sąd I instancji winien w takiej sytuacji niezwłocznie wyjaśnić wolę skarżącej, a mianowicie, czy złożyła ona skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2011 r., czy też na bezczynność organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała stanowisko, wyrażone uprzednio w skardze kasacyjnej, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Ośrodka Pomocy Społecznej. W związku z powyższym sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.(tak WSA w Łodzi w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 41/12; LEX nr 1145991.). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca, wnosząc uprzednio zażalenie na niezałatwienie jej sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) wyczerpała służące jej środki zaskarżenia. Efektem tego było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 20 września 2011 r. postanowienia uznającego zażalenie skarżącej za nieuzasadnione. Skarga zarzucająca bezczynność Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej nie zasługiwała jednakże na uwzględnienie. Przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak w judykaturze, że ze stanem bezczynności organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W niniejszym przypadku brak jest podstaw do zarzucenia Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej, że pozostaje on w stanie bezczynności. Analiza akt administracyjnych utwierdza, że podjął on wszelkie możliwe czynności w celu wyjaśnienia treści żądania skarżącej, a wskutek nie uzyskania odpowiedzi, pomimo wezwania skarżącej o sprecyzowanie żądania, pozostawił jej podanie bez rozpoznania pismem z dnia 26 lipca 2011 r., znak: [...], w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Rozpatrując charakter tej czynności stwierdzić należy, ze nie jest to ani decyzja ani postanowienie, jest natomiast czynnością z zakresu administracji publicznej. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ administracji publicznej wypowiada się bowiem na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wynikało z art. 61 § 1 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą, gdyż zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a także jest podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II GSK 873/10 Lex). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela więc stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to ze wszystkimi tego konsekwencjami. Może być ona więc przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II GSK 873/10, Lex). Zatem w rozpoznawanej sprawie organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu i nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Brak też jest możliwości w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność badania przez Sąd zgodności z prawem tej czynności. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).