III SAB/Kr 62/15

Kraków, dnia 12 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi M. i W. O. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobów Gminy p o s t a n a w i a odrzucić skargę. M. i K. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając, że organ ten nie podjął przewidzianych prawem czynności polegającej na skierowaniu ich do innego lokalu socjalnego z zasobów Gminy niż obecnie zamieszkałego lokalu socjalnego przy ul. N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej z naruszeniem administracyjnego toku instancji, z uwagi na niepoprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, względnie z tej przyczyny, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W razie nieuwzględnienia powyższego żądania organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarga na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z c2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) 3 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) 4 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wymaga podkreślenia, że skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi, gdyż jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a lub w ściśle określonych sytuacjach z pkt 9, które zachodzą w niniejszej sprawie. Analiza skargi M. i W. O. prowadzi do wniosku, że domagają się przydzielenia innego lokalu socjalnego z zasobów Gminy niż zajmowany lokal socjalny przy ul. N poprzez skierowanie do zawarcia umowy najmu. Precyzując zatem, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu wykonawczego gminy w zakresie wydania skarżącym skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że sprawy dotyczące przyznania lokalu (w tym lokalu socjalnego) mają charakter cywilnoprawny (postanowienia NSA: z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2236/11, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11, z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 320/16 oraz wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014, poz. 150). Wynika z niej, że z zasobu mieszkaniowego gminy wydziela się część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Zgodnie z treścią art. 23 tej ustawy, uzyskanie prawa do lokalu socjalnego następuje na podstawie umowy najmu. Ustawa nie przewiduje załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowią czynność cywilnoprawną. Skierowanie do zawarcia umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. gminy, złożone przez jej organ. Zawarcie umowy najmu lokalu czy też odmowa jej zawarcia jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Uregulowany w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminu i o zmianie Kodeksu cywilnego tryb udzielania pomocy mieszkaniowej ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji, a następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Działanie właściwego organu w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy i dlatego działania te mają charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzygają o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z reguły poprzedza ono etap drugi, stanowiący już czynności o charakterze cywilnoprawnym, zmierzające do zawarcia umowy najmu. Potwierdzić należy, że uprawnienie skarżących do lokalu socjalnego nie znajdowało potwierdzenia w akcie administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, lecz z wyroku sądowego – Wyroku Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z 17 grudnia 2008 r. (sygn. akt [...]), którym nakazano Państwu M. i W. O., aby opuścili i opróżnili z rzeczy lokal mieszkalny nr 7 położony w budynku przy ul. T w K. Do realizacji tego wyroku został przeznaczony lokal socjalny położony przy ul. N w K. Następnie Zarząd Budynków Komunalnych zwrócił się do Wydziału Mieszkalnictwa UM z prośbą o wskazanie skarżącym innego lokalu mieszkalnego, na czas prowadzenia niezbędnego remontu, działając na podstawie art. 10 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Na tym etapie nie jest rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. W sprawie tej jednak organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu poprzez skierowanie do zawarcia umowy innego lokalu zamiennego, jednakże tylko na czas remontu zajmowanego lokalu. Skierowanie do zawarcia umowy najmu w przedmiotowej sprawie stanowi zatem ofertę zawarcia umowy i dlatego nie może być uznane za rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie załatwiane w drodze decyzji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź czynność z zakresu administracji publicznej , o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zarówno oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną, co oznacza, że w przypadku kwestionowania przez stronę zainteresowaną jej warunków, jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Wobec powyższego, skoro kwestia skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie została objęta kognicją sądu administracyjnego, nie można w kategoriach właściwości tego sądu rozpatrywać kwestii bezczynności w niewydaniu tego rodzaju skierowania, skoro bezczynność jest pochodną skargi na dany akt czy czynność (względnie decyzję czy postanowienie). Sąd uznał z tego względu, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.