I OSK 320/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1305/15 o odrzuceniu skargi D. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 6 Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1305/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. L. na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że przedmiotową uchwałą orzeczono o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu D. L. na liście osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez skierowanie do zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w Warszawie. Organ stwierdził, że strona była najemcą tego mieszkania na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 2002 r., która została wypowiedziana z powodu zadłużenia czynszowego, niezamieszkiwania najemcy w lokalu oraz podnajęcia go osobom trzecim bez zgody właściciela. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi D. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu - w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy), które ta realizuje jako zadania z zakresu administracji publicznej. Jednak żądanie zawarcia umowy najmu lokalu jest załatwiane na drodze cywilnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżąca złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowią czynności cywilnoprawne. Treścią wniosku skarżącej było uregulowanie tytułu prawnego do konkretnego zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Podstawą działań organu był więc przepis § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1. osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2. ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 931/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd I instancji uznał, że uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy zakwalifikować jako oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Zdaniem Sądu I instancji działania organu w tego typu przypadkach nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tych osób do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. W sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Miasta Stołecznego, po uregulowaniu przez najemców zaległości czynszowych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego postanowienia. Zaskarżyła je w całości skargą kasacyjną D. L. Zarzuciła mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania uchwały organu gminy o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez skierowanie do zawarcia umowy najmu, podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 wskazanej ustawy. Zdaniem skarżącej nie można w niniejszej sprawie mówić o żadnej ofercie cywilnoprawnej złożonej przez skarżącą organowi. Skoro bowiem jej wniosek o najem lokalu rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej, to tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ dzielnicy (jednostki pomocniczej gminy), a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, bowiem koszty te nie zostały do chwili obecnej ani w całości ani w części uiszczone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu przesłanek nieważności nie zaistniała, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zakwestionowanemu postanowieniu rażące naruszenie art. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W efekcie podważyła zasadność odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Poglądu tego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób podzielić. Kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, przesłanki zawierania ponownej umowy najmu i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, uchwałę tę polegającą na odmowie zawarcia ponownej umowy najmu wskazanego przez skarżącą lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). W sprawie niniejszej nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak nie oznacza to jeszcze, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, ponieważ uzależnione to jest również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r.: I OSK 530/12 oraz I OSK 704/12, wyrok tego Sądu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2185/13 i cytowane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). Wniosek skarżącej nie dotyczył jednakże zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem żądanie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego dotąd przez nią zajmowanego - nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Chodziło więc o ten sam lokal, który wcześniej był przez nią zajmowany na podstawie umowy najmu, uprzednio wypowiedzianej z powodu niezamieszkiwania przez nią w tym lokalu i podnajmowania go osobom trzecim bez zgody właściciela. Skoro zatem spory związane z przedłużeniem lub ponownym zawarciem umowy najmu lokalu przez gminę, należą do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w zw. z art. 37 Kodeksu postępowania cywilnego, to wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co trafnie dostrzegł Sąd meriti. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne. ----------------------- 5