I OSK 2185/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 601/12 w sprawie ze skargi B. W. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zawarcia umowy najmu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. W. na opisany w sentencji akt Prezydenta Miasta Kraków. Jak wynika z jego uzasadnienia akt ten zapadł na skutek kolejnego podania skarżącej z dnia 26 maja 2010 r. o nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. [...] w Krakowie, czyli zalegalizowania istniejącego stanu poprzez zawarcie umowy najmu. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ poinformował stronę o niemożności uwzględnienia wniosku, gdyż po myśli § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta Kraków z dnia 2 grudnia 2009 r., nr LXXXVII/1155/09, w sprawie wprowadzenia szczególnych zasad regulacji tytułów prawnych do bezumownie zajmowanych lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 850, poz. 6825), wynajem lokalu nie może nastąpić na rzecz osób, które przekazały nieodpłatnie tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości umożliwiający samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osobie, która wobec nich ma obowiązek alimentacyjny. Tymczasem strona darowała udział w połowie nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] synowi. Skarga na ten akt została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1175/11, z powodu spóźnienia środka odwoławczego, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r. Po przywróceniu terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca ponownie zaskarżyła ów akt, domagając się jego uchylenia, ustalenia że nabyła uprawnienie do zawarcia umowy najmu spornego lokalu na podstawie § 6 uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r., nakazania organowi skierowania do zawarcia takiej umowy, ewentualnie przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi dowodziła, że zaskarżony akt jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego, nadto że jest on błędny, gdyż uchwała, na jaką się organ powołał zapadła po dokonaniu czynności prawnej zbycia jej udziału w nieruchomości. Podniosła, iż pozew o ustalenie prawa do zawarcia umowy najmu został prawomocnie odrzucony. Sąd Okręgowy w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie od postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia z dnia [...] listopada 2010 r. tej treści. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uznając iż akt z [...] czerwca 2011 r. nie jest decyzją, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę nań oddalił wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1039/11. Powołała się też skarżąca na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Organ postulował odrzucenie skargi, eksponując pogląd, że nie zaskarża ona aktu należącego do właściwości sądów administracyjnych, bo dotyczy materii cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności wskazał, iż droga sądowoadministracyjna jest w sprawie dopuszczalna, gdyż pisemne zawiadomienie, że wnioskodawca nie spełnia określonych w uchwale przesłanek do zawarcia umowy najmu lokalu gminnego stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skarżąca wyczerpała też wymagany tryb i wniosła skargę w terminie. W wyniku dokonania kontroli zaskarżonego aktu doszedł Sąd I instancji do przekonania, że trafnie odmówiono skarżącej możliwości nabycia tytułu do przedmiotowego lokalu (zawarcia umowy najmu). Powołana wyżej uchwała z dnia 2 grudnia 2009 r. została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i podjęta została w celu unormowania stanu prawnego lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby niespełniające przesłanek uregulowanych w innych przepisach. Uprawnionymi są m. in. osoby, które pozostały po śmierci lub opuszczeniu lokalu przez najemcę przed dniem 31 grudnia 2008 r., nadal lokal zajmują i nie spełniają innych wymogów do najmu lokalu (§ 1 pkt 1). Jednakowoż zawarcie umowy najmu lokalu nie może nastąpić z osobami, które przekazały nieodpłatnie prawo do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości umożliwiające samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na rzecz osoby, która wobec nich posiada potencjalny obowiązek alimentacyjny. Skarżąca była współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. Perłowej 1 w Krakowie, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, którą darowała w dniu 11 maja 2009 r. synowi. Zatem w aktualnym stanie faktycznym i prawnym zaskarżony akt, w ocenie Sądu meriti, był zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. W., zaskarżając go w całości, i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., w zw. z § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta Kraków z dnia 2 grudnia 2009 r., nr LXXXVII/1155/09, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ nieprawidłowo zastosował przepis prawa materialnego i uznał, że w okolicznościach sprawy ma on zastosowanie również w przypadku nieodpłatnego przekazania tytułu prawnego do nieruchomości synowi skarżącej dokonanego przed wejściem w życie uchwały, domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając ten zarzut autorka skargi kasacyjnej – zgadzając się z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Sąd meriti – wywodziła, że wobec braku przepisów intertemporalnych, przepisy cytowanej uchwały mogą mieć zastosowanie do czynności przekazania prawa do lokalu czy nieruchomości, dokonanych po dniu jej wejścia w życie. Tymczasem skarżąca kasacyjnie sporządziła akt darowizny przed tym dniem, przeto nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z tego aktu prawnego. Regulacja uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r. w świetle treści innych uchwał Rady Miasta Kraków w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości co do tego poglądu. Przy czym poprzednio obowiązujące uchwały dotyczące tej materii nie miały do niej zastosowania. Zatem, skoro skarżąca kasacyjnie spełniała właściwe przesłanki, akt odmowny nie powinien się ostać w obrocie prawnym, a co za tym idzie wyrok oddalający skargę powinien zostać uchylony. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, powołując się na dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny zasadności podstawy kasacyjnej należało wszak rozważyć zagadnienie dopuszczalności skargi, bo poza przyczynami nieważnościowymi, Sąd Kasacyjny obowiązany jest ocenić okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Taki zresztą wniosek złożył uczestnik postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wedle którego niniejsza sprawa mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych. Zagadnienie to wypada badać z uwzględnieniem stosownej regulacji materialnoprawnej odnoszącej się do treści żądania strony. Skarżąca kasacyjnie domagała się zalegalizowania jej statusu odnośnie opisanego wyżej lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy Kraków, a więc uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, czyli zawarcia umowy najmu, a substratem skargi uczyniła akt odmowny wydany na skutek tego żądania. Generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin (najmu lokali) do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi są wyjątkowe, a więc unormowane są na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej kategorii spraw należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), zaliczanych do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 2 grudnia 2009 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. warunki regulacji tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, w tym umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością należy do w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mieszczą się również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji uprawnienie do lokalu mieszkalnego nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu z osobą spełniającą określone przesłanki. Zatem zaskarżony w tej sprawie akt nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ani pkt 6 P.p.s.a., dlatego też, że nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej (p. wywody na temat charakteru tych aktów przedstawione w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 578/13, 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ. jw.). Pierwszy etap postępowania przed organem ma bowiem na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącej nie obejmowało zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jej pism, a po wtóre skarżąca kasacyjnie mieszka w tym lokalu, zatem jej intencją jest zalegalizowanie tego stanu rzeczy i nawiązanie stosunku najmu konkretnego, a nie jakiegokolwiek lokalu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo uregulowanie stanu prawnego lokalu nie następuje w trybie administracyjnym. De facto chodzi tu o zawarcie umowy najmu w razie spełnienia określonych przesłanek, a ponieważ skarżąca kasacyjnie zajmuje lokal bez tytułu, konieczne byłoby zawarcie umowy najmu. W § 6 przywołanej uchwały wyraźnie powiada się, że "wynajem nie może nastąpić", a zatem nie ma tu mowy o kwalifikacji do wynajmu, a o zawarciu umowy. Ubocznie można też dodać, że podobna instytucja, jaką jest wstąpienie w stosunek najmu jest instrumentem prawa cywilnego (p. art. 691 K.c.). Niemniej jednak niepodobna było w tej sprawie uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż na przeszkodzie ku temu stoi przepis art. 58 § 4 P.p.s.a. Stanowi on, iż nie można odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie, jeżeli sąd powszechny uznał się już niewłaściwy. Jak to już wyżej wskazano Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił zażalenie na postanowienie odrzucające pozew o ustalenie, że skarżąca "nabyła na podstawie § 6 uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r., nr LXXXVII/1155/09, prawo do zwarcia umowy najmu" przedmiotowego lokalu. Treść żądań powódki w tamtej sprawie i skarżącej w tej, prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż przedmiot obu postępowań jest identyczny. W konsekwencji czego należało rozpoznać skargę w tej sprawie i skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Nie zgłębiając zagadnienia poprawności zarzutu, który raczej winien zostać zakwalifikowany w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, bo art. 146 P.p.s.a., jakkolwiek ma naturę procesową, to jednak regulując jedynie formę rozstrzygnięcia w razie uwzględnienia skargi, wyraźnie nawiązuje do innych przepisów, którymi w skardze kasacyjnej uczyniono przepisy materialnoprawne, jak też pomijając zagadnienie wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, wreszcie sprzeczności pomiędzy zarzutem a przyznaną prawidłowością ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd meriti, trzeba stwierdzić, że wywody autorki tej skargi nie są trafne. Przede wszystkim przyszło zważyć, iż brak przepisów intertemporalnych w uchwale z dnia 2 grudnia 2009 r. wymaga przywołania reguł doktrynalnych z zakresu prawa międzyczasowego. Zatem nie musi oznaczać działania wyłącznie pro futuro (na przyszłość) zwłaszcza w sensie, jaki nadano mu w skardze kasacyjnej, jakkolwiek główną zasadą jest w takiej sytuacji bezpośrednie działanie nowego aktu prawnego, która zresztą oznacza skuteczność aktu względem zastanych stanów. Bowiem obejmując swym zasięgiem aktualny stan faktyczny i podciągając go pod właściwą normę prawną, taka regulacja pozwala na ocenę również zdarzeń przeszłych, o ile mają one znaczenie prawne stosownie do jej brzmienia. Nie jest tu wykluczona zarówno zasada oceny skutków zdarzeń wedle ówcześnie obowiązujących przepisów, jak też oceny zdarzeń przeszłych według obecnych przepisów. I niej jest to złamaniem zasady lex retro non agit, a tylko uwzględnieniem relewantnych okoliczności w ramach obowiązywania danego aktu normatywnego. Uchwała nie zamyka bowiem stanów faktycznych w konkretnych ramach czasowych. Analizując tę materię nie sposób pominąć m.in. brzmienia przepisów i ich celu. Jak się wydaje intencją uchwałodawcy było zapobieżenie nadużywaniu prawa do lokali gminnych przez osoby, które wyzbyły się możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, i to nawet wcześniej. Co prawda skarżąca kasacyjnie dokonując tej czynności nie mogła wiedzieć o przyszłej regulacji, lecz od dawna zdawała sobie sprawę z braku tytułu do zajmowanego mieszkania, przeto winna przewidzieć taki skutek darowizny udziału w nieruchomości. Byłoby nadużyciem prawa wyzbycie się możliwości zamieszkania w innym mieszkaniu, a następnie domaganie się zawarcia umowy najmu lokalu gminnego, zwłaszcza w sytuacji znanych powszechnie trudności w tym zakresie. Wypada więc podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. W konsekwencji czego zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia musiało się ostać. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2