III SAB/Kr 64/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności postanawia: odrzucić skargę Skarżący J. T. 20 maja 2024 r. wniósł o wydanie legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności. Zawiadomieniem z 14 czerwca 2024 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie odmówił skarżącemu przyznania legitymacji. Powyższe zostało doręczone skarżącemu 18 czerwca 2024 r. Następnie skarżący pismem z 19 czerwca 2024 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wydanie legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności. Postanowieniem z 4 lipca 2024 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie uznał ponaglenie za uzasadnione i zobowiązał Miejski Zespół do spraw orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie do załatwienia sprawy poprzez rozpoznanie wniosku skarżącego o wydanie legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności. W dniu 20 czerwca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że czynność polegająca na odmowie wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Konkretyzuje bowiem normę prawa powszechnie obowiązującego tj. § 35 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857). Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności jest zaś organem administracji publicznej powoływanym przez starostę stosownie do art. 6 a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44). Natomiast przedmiotem podejmowanej czynności jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 69/19, wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1886/11) W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy. (por wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r. dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta Krakowa 20 maja 2024 r. złożył wniosek o wydanie legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: k.p.a.", organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie cytowany przepis wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Podkreślić jednak należy, że organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a). Konieczne jest zatem ustalenie, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że w doktrynie podkreśla się, że "w okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administracyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przez przyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej na inne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne) osłabiło znaczenie tego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incydentalnie" (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 16, Warszawa 2019, s. 20). Istnienie owego domniemania jest coraz częściej kwestionowane ze względu na istnienie alternatywnej dla decyzji administracyjnej władczej formy rozstrzygnięcia organu, czyli "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2303/21). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organ odmawiając skarżącemu wydania legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności, nie miał obowiązku wydania decyzji. Informację o odmowie oraz powodach jej wydania, organ udzielił skarżącemu zawiadomieniem z 14 czerwca 2024 r., które, jak to już wyżej wskazano, jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającym kontroli Sądu. Abstrahując od prawidłowości stanowiska organu, albowiem nie jest ono przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, przyjąć należy, że w dacie wniesienia skargi do sądu (tj. 20 czerwca 2024 r.), wniosek skarżącego został załatwiony przez organ, ww. zawiadomieniem z 14 czerwca 2022 r. o odmowie wydania legitymacji. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Uchwałę tę należy odnieść także do zakończenia sprawy w innej formie niż decyzja administracyjna. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 269 § 1 p.p.s.a., przewidujący możliwość odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przytoczonych powyżej względów Sąd stwierdził, że skarga wniesiona po ustaniu stanu bezczynności (po załatwieniu sprawy) jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że skarżący może kwestionować sposób rozpatrzenia jego wniosku poprzez wniesienie skargi na zawiadomienie z 14 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.